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进一步做好新时期的地方人大工作

点击量:     来源:     作者:    2013年05月07日 【 】  【 打印】  【 关闭

市人大常委会研究室副主任李正斌在2013年区人大干部培训班上的讲稿


  引子:今天给我确定的交流题目是“如何进一步做好新时期的人大工作”。这是一个很现实、也很有必要的交流主题。因为当前我国的经济社会发展进入一个新的阶段,北京的发展也呈现出一些阶段性特征。特别是政治体制改革进入攻坚期,民主政治发展势不可当,人民群众的政治参与意识明显提高,法治作用更加彰显……这些情况很多都是过去不曾面对、或需要重新审视的重大问题。这些问题也对地方国家权力机关如何履职提出了新的更高的要求。当然也对我们人大工作者如何做好人大工作提出了新的课题与挑战,需要我们沉着应对。

  俗话说,思想是行动的先导,理论是头脑的武装。要真正做好人大工作,还不能完全就事论事谈工作,有必要对人大制度的一些基础理论以及党的十八大的报告的相关内容作一简要的回顾与思考。所以今天想利用一个半小时左右的时间,结合市人大常委会的工作实践,向大家汇报四个方面的内容:一是关于对人大制度的理解;二是关于如何把握新的历史时期对人大工作提出的新要求;三是关于改进和完善工作方式,提高工作质量和实效;四是增强自身能力素质,提高服务保障工作水平。

  一、关于正确理解人大制度

  还是要从大局的把握入手。大家都是从事人大工作的,对人大制度都比较了解,很多同志认识得还很深刻。在此不作全面介绍,仅强调三个基本问题:

  (一) 人大制度为什么是根本政治制度

  1、是国体的体现

  国体就是国家的性质,宪法规定:我国国体就是人民民主专政的社会主义国家。国体决定政体,政体体现和维护国体。

  历史上的三种政体:君主专制(人治:言出法随,世袭制),民主共和(直接民主与间接民主,代议机关,选举制),还有二者相妥协的君主立宪(象征与实权,世袭加选举)。(关于党主立宪<传玺制>)

  我国古代阶级社会一直是实行君主专制政体,未经历过君主立宪政体(1908年钦定宪法大纲想确立君主立宪政体,实质还是君主专制政体)。与社会主义相适应,只能是民主共和政体,具体到我国,就是人民代表大会制度,它最能体现真正的广泛的民主,最便于人民实现行使管理国家的权力。

  2、是历史的选择

  人大制度是一步步发展而来的,是历史发展的必然:第一次国内革命战争时期的农民协会、罢工工人代表大会,第二次国内革命战争时期的中华苏维埃,抗日战争时期的参议会,第三次国内革命战争时期的人民代表大会会议,建国初期的政协(代行)和地方各级人民代表大会会议,1954年人民代表大会设立。

  (按照《共同纲领》的规定:中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。这就从法律上把人民代表大会制度确立为新中国的根本政治制度。然而,由于当时一些地方的军事行动还没有结束,土地改革正在进行,全国范围内人民群众还没有充分组织起来,因而还不具备召开在普选基础上产生的各级人民代表大会的条件,只能采取过渡的办法,即在中央由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权;在地方,则通过各界人民代表会议代行地方人民代表大会的职权。如本市1949年8月9-14日举行了北平市各界代表会议,13日毛主席到会并发表讲演,共5届,直至54年8月7日召开人代会。昌平县1949年11月召开了首届各界人民代表会议,一直到1954年6月,县、乡镇两级设立了人民代表大会)

  3、是执政党执政合法性的平台,是国家机关权力合法性的来源

  党与国家政权的关系:领导但不能代替。

  是党民主执政、科学执政、依法执政的平台,使党的主张通过法定程序成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。

  “权为民所赋”(权为民所用,情为民所系,利为民所谋)

  它实行民主集中制原则,统分结合地行使国家权力,为各国家机关有效运转提供合法性依据。(包括机构的,职权的;人员的;行为的等,分别通过行使立法权、任免权、决定权来实现)。

  4、是其它各项国家制度的基础

  我国除了人民代表大会制度,还有许多其他政治制度,这些制度都分别从一个方面反映了国家的政治生活,表现了国家的民主制度。而人民代表大会制度是最高层次的政治制度,它从总体上反映国家的政治生活,表明和实现人民在国家中的主人地位,决定着其他的政治制度,其他政治制度都是由它产生的,是它在一个方面的展开。

  (二) 人大制度的内涵是什么

  性质是保证人民当家作主的根本政治制度。其基本内容可以具体化为四项制度:主权在民制度,民主集中制度,国家选举制度,人大工作制度。实际上这四项制度既不是对等的,更不是孤立的,而是以主权在民制度为核心内容,以民主集中制度为组织和运作原则,以国家选举制度为前提和基础、以人大工作制度为实际运作机制的统一体。

  我们也可以从以下三个层面来理解人民代表大会制度:

  1、人大与人民的关系(主权在民制度和国家选举制度)

  2、人大与“一府两院”等其它国家机关的关系(民主集中制度)

  3、中央与地方的关系(国家结构形式,体现民主集中制度)

  4、国家政权机关内部关系(代表大会与同级人大常委会的关系,人大内部集体与个人的关系<“集体有权,个人无权”;“每人一票,每票价值相等”;“尊重多数,保护少数”>等)

  引申:人大机关不同于人大制度。

  (三) 人大制度的优势在哪里

  1、党的领导(党领导建立的,目标是一致的,是人大工作保证,又是党的执政平台)

  2、民主集中(兼取公平与效率之长。“集中力量办大事,民主法制办对事”)

  3、依法有序(保障公民有序参与人大工作,通过人大当家作主。不能是文革的大民主,也不能是网络上的无序的民主)

  4、协调制约(主要体现在与其它国家机关的关系上)

  5、有机统一(是根本原则。统一到哪?“伟大实践中”等于未回答;人大制度?法律制度?实践中常常统一到党的领导上,有失偏颇)

  二、关于准确把握新的历史时期对人大工作提出的新要求

  党的十八大报告、习近平、张德江一系列重要讲话,对人大工作提出许多新要求。仅讲几点个人体会:

  (一) 对人大制度和人大工作给予更加明确的定位

  十八大报告的主线:坚持和发展中国特色社会主义。而中国特色社会主义又是由道路、理论体系、制度三位一体构成的。制度又是由根本制度、基本制度和具体制度构成的。根本制度就是人民代表大会制度,基本制度包括3项基本政治制度,还有基本经济制度等,相关的具体制度更多,不一一列举。

  十八大报告指出,要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。在党的报告中作为标题,这是首次。

  报告明确:推进政治体制改革,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。

  报告提出的三个更加,都涉及人大制度:要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。

  (二) 提出了构建中国特色社会主义法治体系的问题

  “更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。”

  核心价值:自由、平等、公正、法治

  规范形式:中国特色社会主义法律体系

  事实形态:科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

  (提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。)

  (三) 提出了权力制约思想

  十七大报告明确提出完善制约和监督机制的目标。十八大报告更是明确提出要建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

  特别是习近平在中纪委二次全会上提出要把权力装进制度的笼子里。最根本的笼子就是人大制度。

  (四) 对人大依法履行职能提出新要求

  支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权。

  在立法上,要“加强立法工作组织协调”,要“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。”

  在监督上,“要健全权力运行制约和监督体系,保证有法必依、执法必严、违法必究。”要“加强对“一府两院”的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。” 要“推进依法行政,做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”

  (五) 对人大代表及代表工作提出新的要求

  1、构成上的两升一降

  “提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低党政领导干部代表比例。”

  (参看前线约稿:两升一降及意义)

  2、密切联系人民群众的要求

  “完善代表联系群众制度。”党最大优势是依靠人民群众,最大危险是脱离人民群众。人大更是如此。是权力来源,是力量所在,是目的所系。

  3、对代表履职提供服务和保障

  “在人大设立代表联络机构”。本市已全部设立。全国人大拟设立正部级的人大代表联络机构。

  (六) 对常委会自身建设提出新的要求

  1、健全国家权力机关组织制度

  优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力(从十三大到十八大的演变:1987年党的十三大报告首次明确提出,“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设,在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化。”十四大、十五大报告未予以重申;十六大报告仅提出要“优化人大常委会组成人员的结构。”至于如何优化则语焉不详。十七大报告进了一步,提出“加强人大常委会制度建设,优化组成人员知识结构和年龄结构。”十八大报告则旗帜鲜明地与十三大报告相衔接,并将提高专职委员比例问题扩展到专门委员会委员,把问题引向一个更新的阶段。200211月,海淀区第十二届五次人代会补选了两名人大常委会委员作为专职委员。)

  2、关于机关建设

  一是抓学习。报告提出,要抓好思想理论建设这个根本,学习中国特色社会主义理论体系。

  二是抓作风。坚持艰苦奋斗、勤俭节约,下决心改进文风会风,着力整治慵懒散奢等不良风气,坚决克服形式主义、官僚主义。

  三是抓队伍。完善干部考核评价机制,促进领导干部树立正确政绩观。健全干部管理体制,从严管理监督干部。

  三、关于改进和完善工作方式,提高工作质量和实效

  作为地方国家权力机关,毫无疑问,地方人大及其常委会要认真贯彻中央一系列重要指示精神,开拓人大工作新局面。在目前大的体制框架不变的情况下,改进工作的主要抓手就是以提高工作质量和实效为目标,不断改进和完善人大工作方式,形成一整套适合人大制度运行要求的工作理念、格局、机制和方法。

  (一) 在工作的指导思想上

  要明确人大职能定位(两句话):推进民主法制建设,为首都科学发展提供民主法制保障。

  明确“八字”方针(“该做”讲的是需求,有没有需要去做,需要是紧迫还是不急,都得审时度势;还有一条原则就是要合法。“需要、合法”就构成“该做”。如果说“该做”是前提,是必要性和合法性问题,“能做”就是可行性问题,需要审时度势。一是要考虑民主法制建设进展到什么程度,二是要考虑方方面面接受程度问题,三是要考虑人大及其常委会自身的能力问题。“有用”是一种选择,可以理解为更有针对性。“该做”“能做”这两个条件都具备了,还要追求最佳的选择,找一个最优方案,要考虑干哪件事更有用,更容易产生效果。“有效”针对的是工作的绩效,是选择后的结果、成效,就是把“该做”“能做”“有用”的事做出成效)。

  (二) 在工作布局上

  一是在人代会与常委会关系上,更加重视发挥代表大会职能作用;(强化立法等职能)

  二是在职能发挥上,选择重点内容,有所为有所不为;

  三是在工作环节上,延伸工作链条,形成“会议的质量抓会前,会议的审议抓会中,会议的实效抓会后”的格局;(向前延伸工作链条,做到“一主动、三提前”,即会前主动分析把握会议解决的主要问题和实现目标,提前开展调查研究,提前与“一府两院”进行沟通,提前形成调研报告和意见建议,为常委会审议各项议题奠定坚实基础。向后延伸工作链条主要是抓反馈,必要时连续抓)

  四是在具体履职过程中,形成健全相应的工作格局。如立法(坚持党对立法工作的领导,增强人大常委会在立法工作中的主导作用,发挥政府在立法工作中的基础作用,加强市人大常委会与市政府相互之间及内部的统筹协调);代表工作(变单一工作部门组织为全局综合保障,形成由常委会统一负责,代表联络室综合协调人大专委会和人大常委会工作机构充分发挥作用,以区县人大常委会为工作基础,与街道、乡镇人大代表工作机构密切协同的代表工作格局)等。

  (三) 在工作机制上

  主要是抓工作规范化建设。如监督议题形成机制,代表议案办理机制,常委会审议意见形成和处理机制,代表建议督办工作机制,调查研究工作机制,代表履职服务激励机制,机关项目责任制等。(立法中,将审议通过地方性法规的程序改为“二审三通过”;建议督办提出“认真分类研究、积极恰当处理、诚恳明确答复、加强统筹协调”的代表建议办理思路;建立了常委会主任、副主任牵头重点督办、专门委员会和常委会工作机构分类督办、代表联络部门统筹督办三个层次的代表建议督办工作机制;);

  (四) 在工作保障上

  一是要重视组织机构保障:(市人大上届适应加强和改进常委会工作的需要,成立了常委会预算工作、法规备案审查工作部门,增设了办公厅会议处、监督工作协调处、信息处,内司办设司法工作处,城建、农村分别设法规处,研究室设理论处等7个处。)

  二是要重视人员队伍保障(三次人大工作会,建研究室,定编制等。抓好干部的选拔任用、学习培训、基层锻炼和考核激励等工作。)

  三是要重视学习、信息、调研等基础工作(逐步形成了市级重点课题、常委会重点课题、机关部门课题、市人大理论研究会课题四个层次的课题调研工作格局。五年来,共完成调研课题报告270多篇)

  四是要重视支持体系建设(市人大的3个:发挥常委会法制建设顾问、预算监督顾问和市人大理论研究会的专业优势,提高工作规范化、科学化水平,为常委会提供决策参考和智力支持。)

  四、增强自身能力素质,提高服务保障工作水平(对工作人员而言)

  代表委员的兼职性、非专业性,以及会期的短暂性、程序性,使得常委会的作用发挥很大程度上依赖于工作人员的工作水平。

  (一) 深化思想认识,深刻认识新形势新任务提出的新要求,增强责任感和使命感。敬畏之心

  明确自身工作的意义,是在为坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度而努力,是在为民主法制建设而工作,是在为建设中国特色社会主义作贡献。增强我们的道路自信、理论自信和制度自信。

  (二) 强化学习培训,提高理论功底和业务能力

  有了自信,有了觉悟,还要有行动能力,为此要强化学习培训,提高本领。不限于为工作而学习,而要明白民主法制理论和其实践发展的历史,边学习、边工作、边研究,做学者型领导、研究型干部。

  (三) 加强调查研究,为提高常委会审议质量提供支持

  调查研究是谋事之基、成事之道。对于人大来说,更是人大民意机关的职能定位所要求的,是各项工作的基础环节和必经程序,因而也是人大干部的基本功。旨在全面准确反映“三情两声”。

  (四) 增强服务意识,为代表和委员履职做好服务

  明确人大工作者的角色定位,既不能无所作为,也不能喧宾夺主甚至越俎代庖。从一定意义上说,我们的工作态度在很大程度上影响着委员、代表作用的充分发挥,我们的工作能力在很大程度上体现着常委会的服务水平,我们的工作质量也在很大程度上左右着人大及其常委会职能的有效履行。