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如何筹备和召开乡镇人民代表大会会议

点击量:     来源:     作者:    2012年04月13日 【 】  【 打印】  【 关闭
    乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关,是整个国家政权的基础,其组成人员最多,与人民群众的接触最直接,联系最密切,最了解并最能反映普通群众意愿和诉求。做好乡镇人大工作,认真行使法定职权,特别是提高乡镇人民代表大会的会议质量,对于巩固国家政权基础、推进基层民主政治建设、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定等具有不可替代的重要作用。
  由于乡镇人大没有常设机构,真正发挥好乡镇人大的作用,最关键的是依法开好乡镇人民代表大会会议。但就目前看,乡镇人民代表大会的会期、议程安排、会议程序等还不够规范,在很大程度上影响了会议的质量。本人结合有关法律规定并通过实践,对筹备和召开乡镇人民代表大会会议做了一些思考。
  一、乡镇人民代表大会会议的筹备工作
  我们常说:“会议的质量在会前”。高标准做好乡镇人民代表大会会议的筹备工作对于确保会议质量至关重要。
  (一)年度常规例会的筹备
  《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》(以下简称:北京市乡镇人大组织条例)第五条规定,乡、民族乡、镇人民代表大会会议,每半年至少举行一次。也就是说乡镇人大年度常规的例会应当不少于两次。年度常规例会的筹备工作主要有五个方面:
  第一,会议材料准备。主要是会议议程(草案)、会议日程(草案)、需要调整的各项名单(草案)、补选办法(草案)、领导讲话以及提请会议审议的各项报告和议案。会议的各项决议(草案)应当是在会中形成的材料,但也需要在会前做好充分的准备。每次乡镇人民代表大会会议召开的大体时间,由人大主席与党委书记商定,并征求乡镇长的意见。大体时间确定后,人大主席应当在30天之前,通知乡镇政府起草拟提请会议审议的各项报告和议案及议案说明;安排有关人员起草人大主席团工作报告和以主席团名义提请会议审议的议案及议案说明,草拟会议议程(草案)、各项名单(草案)、领导讲话及其他文件材料。各项报告应当在会前7天送代表初审。
  第二,召开主席团会议。乡镇人大主席团应当在召开会议的两周前召开主席团会议。会议内容:一是决定召开会议的日期;二是决定列席会议人员;三是听取代表资格审查情况报告;四是提出会议议程(草案)、需要增补的各项名单(草案)、补选办法(草案)等,讨论会议日程(草案)和其他相关材料。
  第三,发送会议通知。乡镇人大主席团应当在召开会议的5天之前向代表和列席人员发送书面会议通知,并要求代表和列席人员在会议召开之前反馈能否出席会议。
  第四,组织代表开展会前活动。时间:召开会议的一周之前。内容:一是组织代表对拟提请会议审议的各项报告进行初审,重点是政府工作报告,并及时将初审意见反馈报告起草部门;二是组织代表对辖区内的重点工作、重点工程项目和上次会议代表议案建议办理情况进行视察和检查;三是组织代表走访选民,征集选民意见,撰写在人代会上拟提的议案、建议。
  第五,会务准备。包括会场安排、文件材料、会议证件、氛围营造、食宿及其他服务保障工作等。
  (二)每届第一次会议的筹备
  每届乡镇人民代表大会第一次会议的召集和筹备工作由上届人大主席团负责。在年度常规例会的筹备工作之外,还要做好以下几项工作:
  第一,在新一届乡镇人大代表选举完成后,及时召开主席团会议。会议内容:一是听取乡镇人民代表大会代表资格审查委员会关于新一届人大代表资格的审查报告。二是决定新一届人大一次会议召开的时间。三是决定列席会议人员。四是提出新一届人大一次会议的议程(草案)、主席团和秘书长名单(草案)、议案办理办法(草案)、议案审查委员会名单(草案)、财政预算审查委员会名单(草案),提请新一届人大一次会议预备会议表决(财政预算审查委员会是否必须设立,法律没有明确规定,各乡镇可根据实际情况和代表的结构素质而定。从实际情况看,大部分乡镇人代会不设立财政预算审查委员会)。五是提出新一届人民代表大会代表资格审查委员会建议人选,供新一届人大主席团参考。
  第二,拟定会议日程(草案)和选举办法(草案)。会议日程(草案)经主席团原则同意后,提交新一届人大主席团确定;选举办法(草案)经主席团原则同意,由新一届人大主席团讨论后交代表审议,并经大会全体会议表决通过后施行。
  第三,对新一届人大代表进行培训。培训的主要内容:宪法、代表法、地方组织法。
  第四,组织新一届人大代表开展会前活动。
  第五,提出的各项名单(草案)。主要有:
  (1)主席团和秘书长名单(草案)。主席团成员一般由7人或9人组成。代表人数较少的,主席团成员不应少于5人;代表数量超过100名的,主席团成员以不超过13名为宜。主席团成员构成:人大主席、副主席,党委书记、副书记,党委组织委员,村(社区)“两委”干部和其他有关方面代表。根据法律规定,在乡镇人大任期内,如果主席团成员的代表资格有效、职务不发生变动,可以履职到届满。因此,从监督与被监督的关系来考虑,担任乡镇政府职务的代表不宜进入主席团。大会秘书长一般应由人大主席、副主席或党委副书记担任。
  (2)议案审查委员会名单(草案)。考虑到议案、建议的会后督办,议案审查委员会主任委员应当由人大专职主席和副主席担任;副主任委员由一名党委委员担任(人大办公室主任、党委办公室主任是人大代表的,也可以担任副主任委员);委员由有关方面代表2至3人担任。
  (3)财政预算审查委员会名单(草案)。乡镇财政规模较小,乡镇政府的财政职能和资金来源也与区县以上政府有较大区别。因此,乡镇人代会一般不设立财政预算审查委员会,财政报告由全体会议或代表分组会议审议后,由全体会议表决通过。如果设立财政预算审查委员会,建议由乡镇党委副书记或党委成员中熟悉财政经济工作的代表担任主任委员,在了解财政经济工作的代表中选择2至3人担任委员。
  (4)代表资格审查委员会建议名单。按照法律规定,代表资格审查委员会名单(草案)应当由本次会议的主席团提出,上届会议主席团可以提出建议名单供新一届人大一次会议主席团参考。建议名单构成:主任委员由拟任的专职人大主席或副主席担任,副主任委员由党委组织委员担任,委员由有关方面的代表2至3人担任。人数不能少于3人。
  按照各项名单的组成结构,在乡镇人大代表选举时,建议将乡镇党委的主要成员推荐选举为乡镇人大代表。
  提名和交付表决的主席团成员以及各审查委员会的委员应当按姓名笔画的顺序排列,先排“姓”,后排“名”。笔画相同的“姓”,按照“横”、“竖(竖提)”、“撇”、“捺(点)”、“折”的起笔顺序排列,第一笔相同的看第二笔,以此类推。同“姓”的先看“名”的第一个字,然后看第二个字,以此类推。提交大会选举的各项正式候选人,经过酝酿讨论确定的按照姓名笔画顺序排列,经过预选确定的按照预选得票多少的顺序排列。
  第六,列席会议人员范围。除去乡镇长、副乡镇长应当依法列席之外,由主席团决定列席的人员应当包括:拟任的乡镇政府领导,不是人大代表的乡镇党委领导,乡镇机关各个部门的主要领导,不是人大代表的村党(总)支部书记、村委会主任、社区党支部书记、居委会主任,辖区内其他相关部门的主要领导。主席团可以邀请本辖区选举的上一级人大代表列席会议。按照北京市乡镇人大组织条例的规定,“列席人数不得超过代表总数的二分之一”。具体安排那些人列席会议,主席团可以根据会议的实际需要来决定。
  第七,组织召开预备会议。乡镇人民代表大会在举行正式会议前,由上次会议主席团组织召开预备会议;每届第一次会议的预备会议,由上届人大主席团组织召开;新设立或新组建的乡镇,由乡镇第一届人民代表大会第一次会议筹备工作领导小组组织召开。预备会议的主要内容:一是报告代表资格审查情况,确定应出席会议的代表人数;二是表决通过大会会议议程;三是选举大会主席团;四是表决通过议案办理办法;五是表决通过大会议案审查委员会名单。设立大会财政预算审查委员会的,还要表决通过大会财政预算审查委员会名单。
  二、严格依法按程序举行会议
  依法办事是会议成功的根本保证,程序民主是实现民主的前提。举行乡镇人民代表大会会议必须依法按程序办事,应该有的程序一定要有、应该召开会议一定要开、代表应当行使的权利一定要尊重,不能随便简化程序,不能以个人意见代替或者推翻主席团的决定。
  (一)会议议程的确定
  地方组织法规定,乡镇人民代表大会有十三项职权。其中,有四项职权经常被列为乡镇人民代表大会会议的正式议程。即:“听取和审查本级人民政府的工作报告”、“根据国家计划,审查和决定本行政区域内的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”、“选举本级人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长”。而且前两项职权往往合在一起行使。其余九项职权,有的只是偶尔行使,比如:通过和发布决议、讨论决定重大事项、罢免本级人大选举的干部、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令四项职权;有的职权看似是经常性的工作,但极少被列为会议议程,比如:涉及“保证”、“保护”、“保障”方面的五项职权。
  另外,经常被列为会议议程的还有两项:一是听取审议人大主席团的工作报告;二是审议议案(有时与讨论决定重大事项合并使用)。其中,第一项在法律规定和目前的实际操作中很不规范。从法律规定看,地方组织法没有明确规定,全国各地的规定也不一样,有的省市在乡镇人大组织条例中,将其列为一项职权。北京市乡镇人大组织条例第二十一条规定:“乡、民族乡、镇人民代表大会主席或者副主席应当定期向本级人民代表大会报告闭会期间的工作。”在实际工作中,有的乡镇表述为“听取和审议乡镇人大的工作报告”、有的表述为“听取和审议乡镇人大主席团的工作报告”。我个人的意见应当表述为:“听取和审议乡镇人大主席团的工作报告”,报告人为乡镇人大主席,主席可以委托副主席作报告。理由有三:第一,人大主席、副主席是主席团的法定成员。第二,闭会期间人大主席可以召集主席团会议,讨论决定闭会期间的人大工作并负责具体落实。第三,“听取审议乡镇人大的工作报告”,属于自己给自己报告,于法不通;“听取和审议乡镇人大主席的工作报告”有可能搞成对人大主席个人的述职评议。
  除上述议程外,在乡镇人代会上,代表提出建议、批评和意见较多的,在召开人大会议时,还可以将“听取乡镇政府办理代表建议、批评和意见情况的报告”列为会议议程。
  会议议程由大会预备会议表决通过。
  (二)会议时间的把握
  乡镇人民代表大会会期短是普遍现象。应当说充足的时间是提高会议质量的重要保证,但不是唯一的决定因素。会议的质量是由时间、法定程序、效率和代表素质等多种因素来决定的。在充分做好会前筹备工作、保证会议程序、提高会议效率的基础上,可以尽量压缩会期。现在全国人大和地方各级人大的会期都较过去有所压缩,其中也包括乡镇人大。但是会期不能无限压缩,必须保证有足够的时间来履行法定程序。
  关于乡镇人代会的会期,我认为可以这样把握。
  1、每届的第一次会议,时间不应少于两天。每届的第一次会议一般有三分之二左右的代表是新代表,而且每届的第一次会议的重要议程之一是选举。地方组织法和北京市乡镇人大组织条例规定,乡镇人大副主席,副乡(镇)长应当进行差额选举。实行差额选举必须有充足的提名、酝酿候选人的时间,至少应当做到“两上两下”:将主席团提名交代表酝酿讨论,同时由代表联名提名候选人;主席团听取酝酿讨论和代表联名提名情况汇报,提出正式候选人名单;将正式候选人名单交代表讨论;主席团听取讨论情况汇报,确定正式候选人,进行大会选举。如果提名的候选人数多于选举办法规定的差额比例,有可能要“三上三下”,甚至要经过预选确定正式候选人。从选举主席团、主席团提出选举办法(草案)、表决通过选举办法、按照“两上两下”的程序提名确定正式候选人、进行大会选举,再加上会议其他议程所需要的时间,即使会议安排得非常紧凑,会期也不能少于两天。
  2、常规的年度例会,即便有补选的议程也可以安排一天时间。常规的年度例会的议程一般都相对简单,按照北京市乡镇人大组织条例规定,乡镇人代会每半年至少举行一次,每年的第一次会议应当不迟于三月底前举行,会议议程一般为三项:一是听取审议乡镇政府的工作报告;二是听取审议财政预算执行情况和下一年预算草案的报告;三是听取审议乡镇人大主席团的工作报告。第二次会议一般安排在8月份举行,会议议程一般为两项:一是乡镇政府半年工作情况报告或乡镇政府的专项工作报告;二是人大主席团的工作报告或组织开展专项视察、执法检查活动。在乡镇人大主席、副主席,乡镇长或副乡镇长发生变动时,一般还要增加补选程序。因为闭会期间,乡镇人大主席团依然存在,会前的筹备工作可以做得很细,有些程序性的内容也可以简化。比如:全体会议和主席团会议的次数可以减少,补选办法(草案)可以直接交代表讨论或表决。因此,不管是两项议程还是三项议程,或者增加补选程序,紧凑一点都可以在一天之内完成。
  3、临时召集的会议可安排半天时间。临时召集的会议一般就一项议程,补选或者讨论决定某项重要工作,会议时间可以根据程序需要把握,程序允许的可以安排半天时间。
  上述会期的确定都是按最短的时间来安排,具体工作中,可以根据会议内容和实际需要适当延长。
  (三)会议的日程(程序)安排
  每届的第一次会议应当安排一次预备会议、三次全体会议、五次主席团会议,代表分组会议穿插进行。各次会议的具体内容见“附表1”。
  年度例会,有补选议程的,应当安排一次预备会议、三次全体会议、三次主席团会议。没有补选议程的,安排一次预备会议、两次全体会议、三次主席团会议。见“附表2”。
  临时增加的会议,可以安排一次预备会议、两次全体会议、两次主席团会议。
  本届的第一次会议后,如果主席团成员没有变化,从第二次会议开始,可以不再表决通过大会主席团名单。大会预备会议的内容主要是:报告代表资格审查情况,表决通过会议议程和议案审查委员会。临时召集的会议可以不设立议案审查委员会,预备会议后可以紧接着举行第一次全体会议(听取报告或表决通过补选办法)。
  (四)议案、决议(决定)草案的审议和表决
  按照地方组织法和北京市乡镇人大组织条例的规定,乡镇人民代表大会举行会议时,主席团、本级人民政府、代表五人以上联名,可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。主席团和本级人民政府提出的议案,由主席团决定提交人民代表大会会议审议。代表联名提出的议案,由主席团决定是否列入会议议程。
  北京市乡镇人大组织条例规定,列入会议议程议案的审议在大会全体会议上进行。代表人数较多的,也可以分组讨论,然后大会审议。从对会议的总体把握考虑,对议案的审议应当先进行分组讨论,然后进行大会审议。大会审议时,由各组推选一名代表作重点发言,其他代表也可以补充发表审议意见。
  对议案的表决在全体会议上进行。可以直接对议案具体的实施方案草案进行表决,也可以由主席团针对议案拟定决议草案,然后对决议草案进行表决。
  表决通过决议、决定,是人民代表大会法律效力和实际成果的具体体现。对列入乡镇人民代表大会审议的报告和提请会议讨论决定的重大事项,大会主席团应当在充分审议的基础上,广泛吸收代表和各方面意见,拟定决议、决定草案,经代表充分审议后交全体会议表决,决议、决定一经表决通过,就具有了法律效力,就对报告的执行和重大事项的落实提供了法律保障。对于列入会议议程的议案,一般应当作出决议或决定,如果表决通过的是具体实施方案,应当视其为决议、决定,具有同等的法律效力,必须认真执行和落实。
  (以上观点和文章后面的附表均为个人对有关法律法规的理解,仅供实际工作中参考。)


附表1:××乡镇第×届人民代表大会第一次会议日程(式样)
附表2:××乡镇第×届人民代表大会第×次会议日程(式样)

附表1
        ××乡镇第×届人民代表大会第一次会议日程(式样) 
                   ××××年×月×日—×日


                                                  会议地点: 

时间

会议名称

内容安排

主持人

参加人

地点

×

×

9:00


工作人员、全体代表、列席人员报到




9:30

代表分组会议

1、推选组长;
2讨论会议议程草案,议案办理办法草案,主席团和秘书长、议案审查委员会、财政预算审查委员会、代表资格审查委员会等名单草案。

指定的召集人

代表列席人员


10:00

组长会议

听取各组审议上述文件草案情况汇报

上届人大主席(副主席)

上届主席团成员、各组组长


10:30

预备会议

1、上届人大主席讲话(包括对新一届人大代表的资格审查情况);
2、表决大会议程草案;
3、选举大会主席团;
4、表决议案办理办法草案;
5、表决议案审查委员会名单草案;
6表决财政预算审查委员会名单草案。

(上次大会主席团成员在主席台就座)

上届人大主席(副主席)

代表列席人员


11:00

主席团第一次会议

1、通过会议日程;
2、确定执行主席分工;
3、决定代表联名提出议案的截止时间;(第二天上午10:00)
4、讨论选举办法草案,决定提交代表审议。

新一届人大主席建议人选

主席团成员


11:30

代表分组会议

审议选举办法草案

组长

代表列席人员


1:30

主席团第二次会议

1听取审议选举办法草案情况汇报;
2讨论主席团提名的候选人建议名单,决定作为主席团提名交代表审议;
3、决定代表联名提出各项候选人的截止时间。

主席团成员之一

主席团成员


2:00

第一次全体会议

报告代表出席人数、宣布大会开幕(唱国歌)
1、听取政府工作报告;
2、听取财政工作报告;
3听取上届人大主席团的工作报告;
4、表决选举办法草案;
5、表决代表资格审查委员会名单草案。

主席团成员之一

代表列席人员


第一次全体会议后

全体党员会

乡镇党委书记讲话

党委副书记

代表和列席人员中的中共党员


党员会后

代表分组会议

1、审议各项报告;
2审议主席团提名的各项候选人名单;
3、
代表联名提出候选人。

组长

代表列席人员


时间

会议名称

内容安排

主持人

参加人

地点

5:00

主席团第三次会议

1听取各组审议各项报告情况汇报;
2听取各组审议主席团提名的各项候选人情况汇报;
3各组汇报代表联名提出候选人情况;
4确定各项选举正式候选人(如果某项候选人数超过选举办法规定的差额,进行分组预选,根据得票多少确定该项正式候选人名单)。

主席团成员之一

主席团成员


×

×

8:30

代表分组会议

1、审议各项报告;
2、讨论正式候选人(如需预选,先安排预选)。

组长

代表列席人员


10:00

议案、预算审查委员会分别开会

1、审查代表联名提出的议案,拟定议案审查报告;
2、研究对财政报告的审查意见。

主任委员

审查委员会成员


10:30

主席团第四次会议

1、听取各组讨论正式候选人情况汇报,决定提交大会选举。
2、提出总监票人、监票人名单;
3、听取议案审查报告;
4、听取财政报告的审查意见;
5、讨论决议(决定)草案,提交代表审议。

主席团成员之一

主席团成员


11:00

第二次全体会议

1、通过总监票人、监票人名单;
2、投票选举。

主席团成员之一

代表列席人员


第二次全体会议后

代表分组会议

1、审议议案;
2、审议各项决议(决定)草案。

组长

代表列席人员


2:00

主席团第五次会议

1听取计票结果报告,确定选举结果;
2、听取各组审议议案和决议(决定)草案情况汇报,将议案提交全体会议审议。

主席团成员之一

主席团成员


2:30

第三次全体会议

1、总监票人报告计票结果;
2、大会执行主席宣布选举结果;
(新当选的人大主席、副主席,乡镇长、副乡镇长与代表见面;人大主席、乡镇长即席讲话)
3、审议议案;
4、通过各项决议(决定)草案;
5、党委书记讲话;
宣布大会闭幕(唱国歌)。

人大主席(副主席)

代表列席人员



附表2 
          ××乡镇第×届人民代表大会第×次会议日程(式样)
                      ××××年×月×日
                                                         会议地点:

时间

会议名称

内容安排

主持人

参加人

地点

×

×

9:00


工作人员、全体代表、列席人员报到




9:20

代表分组会议

讨论会议议程和补选办法草案、议案审查委员会名单草案(如主席团成员有变动,讨论增补名单草案)

组长

代表列席人员


9:50

组长会议

听取各组审议上述文件草案情况汇报

人大主席(副主席)

主席团成员、组长


10:00

预备会议

1、主持人或人大主席讲话;
2、表决大会议程草案;
3、表决议案审查委员会名单草案;
4表决主席团等增补的名单草案;

5、表决补选办法草案。

人大主席(副主席)

代表列席人员


10:20

主席团第一次会议

1、通过会议日程;
2、确定执行主席分工;
3决定代表联名提出议案的截止时间;(下午2:00)
4、提出补选的建议人选。

人大主席

主席团成员


10:40

第一次全体会议

报告出席人数、宣布大会开幕(唱国歌)
1、听取政府工作报告;
2、听取财政工作报告;
3、听取人大主席团工作报告;
4、表决补选办法草案。

主席团成员之一

代表列席人员


×

×

1:30

代表分组会议

1、讨论各项报告;
2、讨论主席团提出的候选人。

组长

代表列席人员


2:00

议案、预算审查委员会分别开会

1、审查代表联名提出的议案,拟定议案审查报告;
2、研究对财政报告的审查意见。

主任委员

审查委员会成员


2:30

主席团第二次会议

1听取各组审议各项报告情况汇报;
2听取各组讨论候选人情况汇报,确定正式候选人,决定提交大会选举;
3、提出总监票人、监票人名单;
4、听取议案审查报告;
5、听取财政报告的审查意见;
6讨论决议(决定)草案,提交代表审议。

主席团成员之一

主席团成员


3:00

第二次全体会议

1、通过总监票人、监票人名单;
2、投票选举。

主席团成员之一

代表列席人员


3:20

代表分组会议

1、审议议案;
2、审议各项决议(决定)草案。

组长

代表列席人员


3:40

主席团第三次会议

1听取计票结果报告,确定选举结果;
2听取各组审议议案和决议(决定)草案情况汇报(议案提交全体会议审议)。

主席团成员之一

主席团成员


4:00

第三次全体会议

1、总监票人报告计票结果;
2大会执行主席宣布选举结果;
(当选人与代表见面并即席发言)
3、审议议案;
4、通过各项决议(决定)草案;
5、党委书记讲话;
宣布大会闭幕(唱国歌)。

人大主席(副主席)

代表列席人员




                                    作者系昌平区人大常委会研究室主任