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对乡镇人大工作有关问题的思考

点击量:     来源:     作者:    2012年02月09日 【 】  【 打印】  【 关闭

  党的十七大报告指出,要坚持和完善人民代表大会制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。乡、民族乡、镇人民代表大会(以下简称乡镇人大)作为我国最基层的地方国家权力机关,是我国民主政治的基础,是人民代表大会制度的重要组成部分,在促进镇村经济社会发展、加强党和政府同人民群众的密切联系、维护社会和谐稳定以及推进基层民主政治建设等方面都起到了重要作用。但是,由于受一些历史和现实因素的影响,乡镇人大在实际运行中,特别是具体工作中还存在一些矛盾和问题。研究解决这些矛盾和问题,客观评价乡镇人大工作的现状,对于我们准确把握乡镇人大的职能定位,更好地发挥乡镇人大的作用,坚持和完善人民代表大会制度,进一步推进基层民主政治建设具有重要意义。本人结合有关法律规定和工作实际,对乡镇人大工作进行了一些思考。
  一、乡镇人大的特点
  研究乡镇人大工作,必需充分认识乡镇人大的特点。按照宪法、地方组织法的规定,我国的人民代表大会有五级。乡镇人大是最基层的国家权力机关,与其它四级人民代表大会相比,我认为有三个突出的特点:
  第一,是唯一一级不设常设机构的人民代表大会。法律规定,县级以上各级人民代表大会设立常设机构,乡镇人民代表大会没有常设机构。北京市规定乡镇人民代表大会会议每半年至少召开一次,会议次数相对较多,会议的组织也相对容易,但是不可能经常性地召开乡镇人民代表大会,因此,闭会期间行使法定职权不能做到经常化。
  第二,乡镇一级国家机关设置与其他各级不同。乡镇只有乡镇人大和乡镇政府,没有对应的司法机关,本级不设金库,也没有真正意义上的财政部门,财政收入和支出都在上级财政控制,乡镇财政预算实际上只是上级财政的部门预算。因此,乡镇人大的工作内容和监督对象与其它四级人民代表大会有明显区别,工作的核心就是监督乡镇政府工作,因此,从理论上讲,人民代表大会制度的特点和优势,在乡镇一级体现得不够明显,也不够全面。
  第三,是代表数量最多的一级人民代表大会。代表数量众多,但素质相对较低,作用发挥不明显。在全国280多万各级人大代表中,70%以上是乡镇人大代表,乡镇人大代表在坚持和完善人民代表大会制度、发挥国家权力机关作用、巩固人民民主的制度基础等方面本应发挥更大的作用,但由于选民是以农村人口为主、代表资源相对单一等因素,致使人大代表的结构素质不可避免地受到影响。就普遍而言,乡镇人大代表的素质能力相对较低,代表意识和国家权力机关组成人员的意识还不够强,在很大程度上影响了乡镇人大法定作用的发挥。
  二、目前乡镇人大工作存在的主要问题
  (一)对人大的性质、地位和职权认识不高。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民通过各级人民代表大会行使管理国家和社会事务的权利。我国宪法第九十五条第一款规定:“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第九十六条第一款规定:“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”地方组织法第九条规定乡镇人大的职能有十三项。这说明,乡镇人大作为一级国家权力机关,以及乡镇人大的性质、地位和职权,都是由国家的根本大法和相关法律确定的,其重要性不言而表。但事实上,全社会对人大性质、地位和职权的认识与宪法、法律的规定还存在较大差距,权力机关的法定权威并没有得到很好的体现。主要表现:从外部环境看,人大依照法律行使国家权力的空间很有限,法律规定的职权很难行使到位,特别是乡镇人大,一般情况就是按规定一年开两次会,听几个报告,其它工作很难开展,干了也很难让别人了解和认可。因此,有些人认为,人大是党委的附属,是政府推动工作的工具,是国家法律和政治制度的摆设,这样的认识严重影响了人大的地位和形象。从人大自身来看,一些人大干部、人大代表对人大制度和人大的性质、地位认识不清,认为人大工作不如党委、政府的工作风光、实在,受人重视,人大工作看不见、摸不着,没人权和财权,干实了党委不一定认可,干多了政府不高兴,左右为难,有劲使不上,工作不容易出成绩,因而,对人大工作缺乏信心和热情,做好人大工作的积极性、主动性不强,在现有的体制下也没能很好地发挥人大的作用,这也是影响人大地位和形象的重要因素。不管是社会各界、广大人民群众,还是我们人大自身认识上存在的差距,在乡镇一级的表现都最为突出。
  (二)乡镇人大主席团职责范围和工作定位难以把握。1986年以前,乡镇人代会是由乡镇政府负责召集,闭会之后人大主席团不再开展工作。1986年修订的地方组织法,将乡镇人代会改由人大主席团召集,各地相继出现了将人大主席团常任化的现象,特别是1995年修订的地方组织法,规定乡镇人大设立主席、副主席,办理人大日常工作。之后,人大主席团常任化的现象更加明显,有的制定了相关的地方性法规,有的挂出了“人大主席团”的牌子,有的甚至把属于乡镇人大的职权赋予了人大主席团,有的人大主席认为自己的职务是人大主席团主席。针对乡镇人大主席团的作法,虽然全国人大进行叫停和制止。但是,乡镇人大主席团的职责和工作定位到底是什么,现在依然没有规范的准确的规定。2004年修订的地方组织法第十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”按照逻辑推理,闭会期间乡镇人大主席团是存在的,存在就应当可以开展相关的工作,但是如何开展工作,可以做什么,不可以做什么,人大主席与主席团的关系如何处理,都没有明确具体的规定,实际工作中,作法仍然是五花八门,效果也很难评价。我个人认为实际工作中有三个问题值得研究:一是人大主席团做日常工作与人大主席的职责有冲突;二是超出日常工作的范围,可能与代表大会的职权有冲突;三是什么都不做,闭会期间的有些问题可能也不好处理,比如:代表法规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表,如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”闭会期间怎么做到“立即报告”、向谁报告?这些问题都值得认真研究。
  (三)闭会期间乡镇人大如何开展活动法律没有明确规定。地方组织法第十四条第三款规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”代表法第二十五条规定:“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,协助本级人民政府推行工作。”第二十八条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民,依法组成代表小组,反映群众的意见和要求,协助本级人民政府推行工作。”其它再没有关于闭会期间乡镇人大开展什么工作、如何开展的相关规定。地方组织法和代表法的规定很笼统、很原则、很抽象,没有实际操作性。监督法规定的是人大常委会如何开展监督工作,监督主体是人大常委会,乡镇人大没有常设机构,监督法的规定不好作为开展工作的依据,造成了乡镇人大与上级人大在监督工作上不能很好地衔接。有很多省市人大常委会都制定了乡镇人大工作条例,但内容也基本都是规定代表大会的,很少涉及闭会期间如何开展工作。法律规定不明确既有好处也有问题。好处是为乡镇人大在现行法律和制度框架内,探索、创新闭会期间的工作方式和方法提供了广阔的空间。问题是乡镇人大的设立法律规定很明确,全国各地是一致的,但乡镇人大工作的统一性、规范性、准确性很难保证,即便是基本一致或者同一地区实现一致也很难做到。
  (四)乡镇人大代表的数量与其发挥的作用不成比例。前边从乡镇人大特点的角度,已经谈到了乡镇人大代表的整体素质相对较低,这是客观的,是代表资源的局限性决定的。抛开客观因素,从实际工作层面看,也存在一些影响乡镇代表发挥作用的因素。一是对代表培训的力度还需进一步加大。区县级以上的人大代表、特别是间接选举的人大代表,从代表资源、结构要求和选举方式等方面,决定了他们的能力素质必定高于乡镇人大代表,而且,他们接受培训的机会多,培训内容的知识性、指导性和实用性更强,这就造成了他们之间能力素质的差距进一步拉大,也就不可避免的会影响乡镇人大代表作用的发挥。二是乡镇人大代表的工作范围和履职影响力小,受尊重和重视的程度也远不及区县级以上的人大代表,这也会影响乡镇人大代表作用的发挥。三是绝大部分乡镇人大代表工作岗位都很具体、有的就业不稳定(有的经商、有的种田、有的外出打工),有些代表参加闭会期间乡镇人大组织的活动时间和待遇不能保证。如果参加活动的人数少,活动效力无法保证,特别是像执法检查这样带有监督性质的活动,参加的人数少法律效力和监督的全面性、实效性都会受到影响。如果参加的人数太多,无异于召开一次代表大会,活动的组织和经费保证都会有困难。因此,闭会期间乡镇人大开展代表活动的节奏、形式和效果很难把握,充分发挥代表作用很难。四是乡镇人大主席“专而不专”,乡镇人大主席名义上是专职的,但就我们调查掌握的情况,极少有真正专职的主席(副主席),大部分在党委有兼职工作、还有的包村或负责重点工程,甚至有个别人大主席(副主席)兼职做政府工作,这给人大主席(副主席)的角色定位和工作精力都造成了不便,必然会影响代表活动的质量和代表作用的发挥。
  三、加强乡镇人大工作的几点思考
  乡镇人大是我国最基层的国家权力机关,它离人民群众最近,和人民群众联系最直接、最密切,在加强基层政权建设、巩固执政基础、推进社会主义民主法制的健全和完善、保障人民当家作主权利的实现等方面具有非常重要的作用。如何做好乡镇人大工作,本人一直在思考两个问题。
  第一个问题是:乡镇人大的工作,特别是闭会期间的工作如何加强,占我国各级人大代表70%以上的乡镇人大代表的作用如何得到充分的发挥。结合工作实际中遇到的一些问题谈几点建议。
  1、转变观念,加强对乡镇人大重要性的认识。1953年1月13日,中央人民政府委员会第20次会议通过了关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议。随后,全国范围内的人大代表普选首先在乡镇进行,县级以上各级人大代表都是通过间接选举产生。1954年9月,一届全国人大一次会议通过的我国第一部宪法中,第五十四条明确规定:乡,民族乡、镇设立人民代表大会。乡镇设立人民代表大会并直接选举人大代表,对我国的根本政治制度,对人民代表大会体系和政权建设都有基础性作用,也是我国实行最广泛的人民民主,保障人民当家作主,实现人民管理国家和社会事务权利的直接体现。50多年的实践也充分证明,乡镇人民代表大会,在保障人民民主,推动民主政治建设,巩固我国的根本政治制度和政权基础方面确实发挥了重要作用。改革开放以来,我国经济社会快速发展,包括政治体制在内的各项改革不断深入,乡镇一级的工作任务、工作内容、工作方式都有了重大变化。但是,乡镇人大建设不仅没有削弱,而且逐步得到了加强,这从1986年和1995年修改的地方组织法中,对乡镇人大的有关规定中就可以看出。应当说虽然客观环境发生了较大变化,但是乡镇人大的性质、地位和职能不能削弱,而且需要进一步加强,因为做好乡镇人大工作,对于保证国家法律的贯彻实施、保障人民当家作主的民主权利实现、扩大人民群众有序的政治参与、大力加强基层民主政治建设都具有重要作用。因此,充分提高全社会对人大制度以及人大性质、地位和职能的认识,特别是对乡镇一级人大的认识迫在眉睫,这是做好乡镇人大工作,充分发挥乡镇人大作用的关键。应当通过各种媒体,广泛深入地宣传人民代表大会制度和宪法、地方组织法等法律法规,宣传乡镇人大工作中的好典型和履行职责的好作法,不断提高广大干部群众的民主法制意识和对人大特别是基层人大性质、地位以及职能作用的认识,增强人民群众对人大工作的信任度,自觉尊重和维护人大的权威。
  2、为乡镇人大开展工作创造良好的条件。乡镇党委要高度重视人大工作,切实加强对人大工作的领导,支持人大依法履行职责、行使职权,要把人大工作纳入党委的工作日程和考核评价内容,认真研究和解决乡镇人大在行使职权过程中遇到的困难和问题。对应由人大决定的事项,党委要及时提出建议,善于通过人大的法定程序把党委的意图变成人民的共同意志,逐步改变过去“党委决策、政府执行”或党政共同决定事项决策执行模式,加强人大在决策过程中的参与权和知情权。在行使监督权方面,党委要善于发挥人大的职能作用,善于通过人大加强对政府工作的监督,促进政府依法行政。党委要在人、财、物方面给予人大充分的支持,要配备得力的工作人员、保证人大履行职权所必须的经费、努力改善人大的办公条件,为人大依法履行职责提供物质基础。政府要切实增强人民意识、人大意识和自觉接受监督的意识,充分理解乡镇人大的监督工作,是职能所在、是对法律负责,是对事不对人,而不是跟谁“过不去”,切实把对党负责与对人民负责、对法律负责统一起来,增强依法行政的自觉性和全心全意为人民服务的责任感。区县人大常委会要在会议内容、程序等方面切实加强对乡镇人民代表大会指导和监督,切实加强与乡镇人大的联系,指导帮助乡镇人大开展好闭会期间的活动。实际工作中,由于乡镇人大的特点和职能所限,特别是上下联动活动的增多,乡镇人大一般都是根据区县人大常委会的年度工作安排,确定自己的工作计划和监督重点,以增强人大工作总体的影响力。这就需要区县人大常委会在安排工作时要考虑对乡镇人大工作的指导性。应当邀请乡镇人大主席列席上一级人大常委会会议,参加相关活动,让他们在实践中学习和体会,以便熟悉人大工作的程序和方法;定期组织乡镇人大干部培训,提高乡镇人大干部的政治素质和工作水平;调查了解乡镇人大工作中存在的问题和困难,及时帮助解决;指导和协调乡镇人大同党委、政府的关系,正确处理做好人大工作与促进经济社会发展的关系;定期召开乡镇人大工作会议,探讨问题,交流经验,以便更好地开展乡镇人大工作。要关心乡镇人大建设,通过向同级党委提出建议等形式,保证乡镇人大干部的编制、职级和任用等待遇问题得到落实,使他们安心于乡镇人大工作。
  3、切实发挥好乡镇人大代表的作用。乡镇人大代表是我国最基层国家权力机关的组成人员。代表工作是乡镇人大履行职能、发挥作用的基础,建立健全乡镇人大代表依法履行职责的各项工作制度,切实提高代表意识和履职能力,充分发挥乡镇人大代表的作用,进一步增强代表工作的实效,是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,也是乡镇人大工作重要的着力点。
  第一,加强学习培训。由于乡镇人大代表产生的方式、产生的基础和结构要求,客观上决定了他们的基本素质、文化知识水平总体相对较低,工作视野、思想观念和思维方式也都存在一定的差距,这对乡镇人大依法履职和发挥作用有很大影响。因此,切实加强乡镇人大代表的学习培训工作,不断提高他们的能力素质,对做好乡镇人大工作尤为重要。学习培训的重点,首要的应当是宪法、地方组织法、代表法、选举法和人民代表大会议事规则等法律法规;其次是人大制度理论和与人大工作或开展监督密切相关的法律法规;再次是现代科学知识和岗位、职业技能知识等。形式可以是集中培训、交流研讨、典型报告、参观学习等多种多样。昌平区15个镇本届人大以来,每年组织代表集中培训都在两次以上,培训总量已超过5000人次,其中,崔村镇的定期学习交流和岗位技能培训受到了代表的热烈称赞。通过学习培训,使代表的自身素质、代表意识和法律意识以及履职能力都有了明显提高。
  第二,切实组织好代表活动。活动是人大和人大代表行使职权、发挥作用的基础。除去每半年一次的人代会集中行使职权外,乡镇人大要通过组织丰富多彩的活动,让代表了解政情信息,了解经济社会发展的基本情况,了解政府重点工作的落实情况,开展对社会热点难点问题的调研,加强与选民的密切联系,及时反映选民的意见和要求,维护人民群众合法权益,自觉接受选民的监督,切实发挥好镇人大和人大代表的作用。有关法律法规对闭会期间镇人大工作规定得非常笼统,主要是:组织代表开展视察、开展法律法规贯彻实施情况的执法检查、组织代表联系选民、对政府工作提出建议批评意见。但在实际工作中,各地乡镇人大都在很多方面进行了积极探索,比如:对镇政府及其工作部门的工作进行评议、参与对辖区内行政和社会工作的考核评价、受聘担任各类监督员、开展对重点工程和重点项目落实情况的监督、认真督办代表议案、建议办理工作等等,实践中都取得了较好的效果。活动形式应当以代表小组活动为主,以大规模集中活动为辅,这样更能体现针对性、灵活性和实效性。集中活动或代表小组活动的频率应大体把握在每月一次,不要过于频繁。昌平区小汤山镇、马池口镇人大在组织开展代表小组活动、发挥代表作用方面都有很好的做法和经验。
  第三,建立完善激励约束机制。建立完善激励约束机制的目的在于增强代表的代表意识和履行职责的责任感,激发代表参加活动的积极性和主动性,努力使人大代表的作用最大程度地得到发挥。法律没有规定对人大代表进行管理,只是规定接受原选区或选举单位的监督,因此,建立激励机制很值得探讨,我认为各类形式的评优创先,对于人大代表来说都是不合适的,对人大代表的激励首先应当是精神的,可以在广大人民群众中,广泛宣传人大代表履职的先进事迹,宣传选民对人大代表的拥戴,给予认真履职的人大代表更多的参与社会活动的机会。其次是让认真履职的人大代表有更多的交流培训和学习考查的机会,要在思想上尊重代表,感情上贴近代表,作风上深入代表,生活上关心代表,工作上依靠代表,激励代表更好地发挥作用。在完善约束机制上,我们可以充分利用法律的规定建立相关制度。比如,已经得到广泛采用的履职登记制度、代表向选民述职制度等等,也可以开展选民评议代表、履职情况公示等活动,充分发挥选民对人大代表的监督作用,通过选民的监督增强人大代表的责任感和代表意识。对未经批准不出席人代会的行为,要依照有关法律的规定严肃处理。对不履行代表职责、经常不参加代表活动的要及时给予警示,直至罢免或劝其辞去人大代表职务。
  4、明确乡镇人大主席团在闭会期间的职能定位。鉴于宪法法律对乡镇人大主席团在闭会期间的职能规定不明确,致使目前闭会期间乡镇人大主席团处于似有非有,有而无职,无职又在干事的状况,工作很不规范。根据乡镇人大的工作现状和实际需要,我认为,应当对乡镇人大主席团在闭会期间的工作职能作出明确规定。但是,不能将乡镇人大主席团变为代表大会的常设机构。这是因为乡镇人大每半年至少召开一次会议的规定,比较切合实际,乡镇人大的监督对象比较单一,闭会期间乡镇人大的工作事项相对较少,设立常设机构势必要与代表大会分权,这样有可能造成实际工作的混乱。但是,如果不明确闭会期间乡镇人大主席团的职能,有些工作和代表活动的组织开展名不正、言不顺。比如,以人大主席个人名义组织代表活动不太合适,闭会期间乡镇人大的工作安排,不能是人大主席想做什么就做什么、想怎么做就怎么做。可以在相关法律中,将乡镇人大主席团规定为会议期间的领导机构,闭会期间的工作机构,在不与代表大会职权相冲突的前提下,规定闭会期间的具体工作,如:负责闭会期间乡镇人大工作的安排和组织,负责闭会期间组织开展代表活动,负责与代表的联系沟通,受理代表和选民有关人大工作的信访,负责对代表执行强制措施的许可(在下次代表大会上向会议通报),负责召集并筹备乡镇人民代表大会等等。为了处理好人大主席团和人大主席的关系,使二者不发生矛盾,可以将乡镇人民代表大会主席(副主席),改为乡镇人民代表大会主席团主席(副主席),由主席(副主席)负责主席团的日常工作。在主席团的人数安排上,应当以7—9人为宜。其中:主席1人、副主席1人、成员5—7人。人大主席团下设人大办公室,配备1—2名工作人员,协助主席(副主席)做好日常工作。闭会期间的主席团会议可以根据工作需要不定期召开。
  一直以来本人还在思考另外一个问题——是否可以取消乡镇人民代表大会?经过思考,本人认为乡镇人民代表大会可以取消,但乡镇人大应当保留。理由除去本文开始谈到的几个特点之外,乡镇人大对政府工作的监督权也将被逐渐弱化。这是因为乡镇的社会管理和服务职能将逐步加强,而经济监管职能将逐步减弱,法律规定乡镇下面的村(居)委会都是自治组织,需要的是监督和指导,而不是过多的干预,而监督指导的职能不仅仅是乡镇政府,党委、人大都有责任。因此,乡镇政府可供人大监督的空间将会逐步压缩,代表大会的职能行使也会受到影响。另外,随着改革的深入和社会的进步,人口流动加剧,有些地区农村人口倒挂现象严重,有的村外来人口已超过本村人口的几倍甚至十几倍,有的外来人口已经是长期居住,这些人参加户籍地的人大代表选举没有什么实际意义,他们更愿意参加居住地的选举,但居住地一般不允许他们参加乡镇人大代表的选举,这个矛盾在有的地方已经很突出,从以人为本的角度看,相当一部分流动人口的民主权利无法得到真正的保障。那么,为什么说乡镇人民代表大会可以取消,而乡镇人大要保留呢?理由是,乡镇作为上一级人大代表的选举区域,在组织代表开展活动、参加上级人民代表大会会议等方面有很多工作需要做。那么取消乡镇人民代表大会后,如何做好乡镇人大工作,我认为可以按以下思路操作:
  一是适当增加直接选举的区县人大代表的数量。可以规定每个乡镇选举区县人大代表的基数,然后再按常住人口数量增加代表名额,使每个乡镇都能单独组团参加区县人代会。
  二是将现在的乡镇人大改为乡镇人大工作委员会,其工作职能和任务可以参照现在的人大街工委来设置,这样也可以将乡镇人大与人大街工委协调起来。在职级设置和产生办法上,乡镇人大设主任(副主任),由区县委提名,区县人大常委会任命,乡镇人大主任(副主任)的职级待遇与现在的人大主席(副主席)相同。
  三是参加上一级人民代表大会以乡镇、街道为单位组成代表团。在上一级人民代表大会闭会期间组成代表小组,以代表小组全体会议的方式,集体行使现在地方组织法规定乡镇人大的各项职权,同时通过视察、检查、听取专项工作汇报等各种形式的代表活动监督乡镇政府的工作。
  这样设置,不仅可以大大减少人大代表的总量和人大层级,而且可以简化操作程序,便于乡镇人大行使职权和开展工作,有利于增强乡镇人大工作的针对性、实效性和乡镇人大工作的经常化。同时,由于区县人大代表也是由选民直接选举产生,代表人民行使管理地方国家事务的权利,法理上是成立的,也符合我国现在实行的代议制民主的基本原则。当然,在乡镇人大的设置上实行这样的改革,不是一件容易的事,它涉及宪法、地方组织法、选举法、代表法等多部法律的修改,而且进行这样的改革,需要与行政管理体制的设置和行政体制改革相一致。
  (本文系2009年度市人大理论研究会的课题,2009年11月2日结题。发表于《人大理论与实践》2009年第4期。)