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以换届为契机,优化结构、提高素质——人大代表和组成人员结构素质问题的思考

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
    按照宪法和有关法律的规定,昌平区区、镇两级人大任期即将届满,今年下半年将进行换届选举。区、镇两级人大换届选举,是全区民主政治建设中一项最广泛、最深刻、最生动的实践活动。依法做好换届选举工作,选出结构合理、素质高、意识强、有参政议政能力的区、镇人大代表和区人大常委会组成人员组成的国家权力机关和区人民代表大会的常设机构,对于加强地方国家机关建设、发挥人大及其常委会职能作用、保障人民当家做主、加快社会主义民主政治建设、推动区域经济社会又好又快发展具有重要意义。本文以即将进行的区、镇两级人大换届选举为契机,在简要分析昌平区本届区、镇人大代表和区人大常委会组成人员的结构,总结履职情况和存在问题及原因的基础上,结合昌平区经济社会发展的实际需要,立足于加强和改进人大工作,对优化区、镇两级人大代表和区人大常委会组成人员的结构,提高整体素质和履职能力提出建议。
  一、基本构成
  按照全国人大常委会和北京市人大常委会的决定,依照有关法律,2006年11月上旬,昌平区进行了区、镇两级人大代表的同步换届选举,选举产生昌平区第三届人民代表大会代表216名,15个镇共选举产生镇人大代表821名。
  在当选的216名区人大代表中,中共党员代表149名,占69%;民主党派代表11名,占5.1%;群众代表56名,占25.9%;连任的代表80名,占37%;妇女代表68名,占31.5%;少数民族代表12名,占5.6%;大专以上文化程度的代表170名,占78.7%;35岁以下的代表21名,占9.7%;在生产、科研、教学等一线工作的代表112名,占51.8%;党政机关干部、国有企业和大专院校领导、部队团职以上干部代表93名,占43.1%。
  区三届人大一次会议后,先后有15名区人大代表因工作调动和区人大常委会接受辞职,终止代表资格。2009年和2010年,区人大常委会按照法律规定,分两次在出缺代表所在选区和驻昌部队补选区人大代表13名。截至区三届人大六次会议,昌平区第三届人民代表大会实有代表214名。
  在2006年镇人大代表选举中,昌平区15个镇应选镇人大代表823名,实际选出821名。其中,中共党员559名,占68%;连任代表286名,占34.8%;妇女302名,占36.8%;少数民族23名,占2.8%;大专以上文化程度的322名,占39.2%;35岁以下的122名,占14.9%;在一线工作的661名,占80.5%。几年中,部分镇人大代表因工作变动,代表资格被终止,但绝大多数及时进行了补选,代表总名额和结构比例基本保持稳定。
  2006年12月下旬,区三届人大一次会议选举产生区人大常委会组成人员27名。其中,主任1名,副主任5名,委员21名;驻会的13名,占48.1%;中共党员18名,占66.6%;民主党派5名,占18.5%;群众4名,占14.8%;妇女7名,占25.9%;大学本科及以上文化程度的20名,占74.1%;35岁以下的2名,占7.3%。区三届人大六次会议前,1名副主任达到退休年龄、1名委员调出昌平行政区域,区人大常委会作出了接受辞职的决定。现在,区三届人大常委会实有组成人员25名。
  二、履职情况
  (一)依法召开区人民代表大会
  截至2011年6月,区三届人大共举行了6次会议,议程共35项。其中,选举议程4项,听取审议区人大常委会和“一府两院”工作报告、审查批准年度国民经济发展计划和财政预算议程30项,审议区“十二五”发展规划议程1项。做出了批准区人大常委会和“一府两院”工作报告、批准计划和预算、批准“十二五”规划的决议共31项。会议期间,全体区人大代表不负人民重托和期望,认真行使本级人民代表大会会议期间,代表的各项权利,以饱满的政治热情和主人翁精神,围绕全区改革发展稳定中的重大问题以及会议各项议程,依法履行职责,充分反映民意,广泛集中民智,依法参与审议和决定全区经济社会发展的大政方针,为昌平各项事业发展提供了坚强保证。历次人代会会议,代表的出勤率都在90%以上,会议期间共提出议案、建议955件,其中代表10人以上联名提出议案247件。
  按照代表法的规定,在人民代表大会闭会期间,代表有参加学习培训、代表小组活动、视察活动、专题调研、执法检查和其它活动,应邀列席本级人大常委会会议和下一级人民代表大会会议等11项职权。区三届人大以来,区人大常委会以发挥代表作用为主题,每年选择一个重点连续五年开展主题活动,不断丰富代表在闭会期间的履职内容,努力为代表履职提供服务保障。全体区人大代表按照法律规定和区人大常委会的要求,在常委会工作机构和各镇(街)人大的精心组织下,通过多种形式密切与选民的联系,认真听取人民群众的意见,积极参加各项视察、执法检查和调研、培训等活动,积极参与代表议案、建议的督办,受邀列席常委会会议,努力围绕全区中心工作积极履行代表职责,建言献策,表现出了较高的职责意识,较好地发挥了代表作用。
  (二)区人大常委会履职概况
  地方组织法规定,县级以上地方各级人大常委会的职权为十四项,概括起来为“四权”:立法权、重大事项决定权、任免权和监督权。区县级人大常委会为“三权”,没有立法权。昌平区第三届人大常委会,坚持“少而精,求实效”的原则,围绕全区的中心工作、政府的工作重点和人民群众关心的热点难点问题,不断完善工作方式,严格依法行权,有效履行职能,努力做该做、能做、有用、有效的事,不断提高工作的质量和实效。截至2011年6月底,区三届人大常委会共召开38次会议,审议138项议题,作出25项决议、决定,任免国家机关工作人员243人次,接受辞职8人次。
  1.监督工作在突出实效中强化。常委会着眼于推动全区经济社会发展和保证法律法规的贯彻实施,始终把推动全区的中心工作和政府的重点工作,推动人民群众普遍关注的热点难点问题的解决,作为常委会监督工作的重点,丰富形式,规范程序,注重实效。听取审议“一府两院”专项工作报告和重点工程融资工作议案50项,其中:属于民主法制建设与社会管理方面的11项、属于城乡建设管理方面的7项、属于财政经济方面的20项、属于农业农村方面的6项、属于教科文卫体方面的5项、综合的1项。近五年来,常委会重点进行的执法检查有8项,其他相关法律法规执行情况的检查20余次。如,义务教育法、道路交通安全法、食品卫生法、物业管理条例等,听取审议了执法检查组的执法检查报告。常委会通过听取审议“一府两院”的相关议题和执法检查报告,形成了33件审议意见,送交“一府两院”研究处理,“一府两院”在规定时限内,向常委会报送了整改方案及落实情况报告。常委会注重监督权与重大事项决定权的统一,在每年听取审议计划和预算执行情况及财政决算报告的基础上,突出常委会重大事项决定权,在保障和推动全区经济社会发展中的作用,先后听取审议了区政府追加财政预算支出用于融资担保、重点工程融资及偿还借款、国家生态区建设、法治昌平建设等议案,作出了关于批准年度财政决算、政府重点工程融资、国家生态区建设等25项决议、决定。为了确保监督实效和常委会决议、决定的落实,常委会强化了审议意见的跟踪监督,对教育、卫生、食品安全、垃圾管理等人民群众重点关注的工作进行连续监督。2011年4月,常委会用两天的时间,专题听取审议了“一府两院”落实本届人大以来常委会审议意见落实情况的报告,对整改方案的落实和相关工作的进展提出明确要求。常委会主任会议专题听取了区政府关于未来科技城建设、公共文化服务体系建设、农村社会保障体系建设、优化医疗布局、农村集体经济产权制度改革、区域交通运输暨客运行业管理、“三一重工”项目建设等情况,区法院关于多元化纠纷调解解决机制、行政诉讼等情况,区检察院关于诉讼监督、侦防一体化等情况的汇报35项,并就相关工作提出建议。常委会法律监督和工作监督的开展,有效推动了全区经济社会事业发展、民主法制建设进步和依法治区战略的实施,代表和维护了全区人民群众的根本利益。
  2.代表工作水平在创新中提高。本届昌平区人大常委会把代表工作作为人大工作的着眼点和切入点,高度重视代表作用的发挥,积极探索创新工作载体,建立完善工作机制,切实让代表工作成为人大及其常委会履行职能的基础。本届以来,常委会围绕发挥代表作用,先后以“提高履职水平”、“密切联系选民”、“增强监督实效”、“提高审议质量”和“完善工作机制”为主题,连续五年开展发挥代表作用主题活动,区人大代表直接参与相关活动的人数超过80%,各镇还把主题活动向镇人大代表延伸,形成了区人大常委会统一负责,代表联络室综合协调,各工作机构充分发挥作用,各镇街人大密切协同的代表工作格局和区镇两级代表工作良性互动的局面。同时,探索建立了一整套代表工作机制,概括地讲是“以主题活动为载体,以两层联系、双向知情为基础,以工作制度为保证,以扩大代表对常委会工作的参与、丰富代表活动为主要形式,以促进议案、建议落实为重点的发挥代表作用工作机制。具体讲有六项:一是以“两层联系、双向知情”为核心内容的代表履职服务保障机制;二是以“两级培训、上下联动”为主要方式的代表学习培训机制;三是以提高常委会审议质量、增强监督实效为出发点的代表参与机制;四是以提高办结率和代表满意率为落脚点的代表议案、建议督办机制;五是以常委会工作机构和镇(街)人大为基础的工作协调与联系沟通机制;六是以强化代表责任意识和代表意识为着眼点的代表履职监督激励机制。在这些工作机制之下,形成并坚持了一系列具体的工作制度。如:定期培训制度、通报工作制度、联系镇街人大制度、组成人员联系接待代表和代表接待选民制度、代表列席常委会会议和参加常委会活动制度、“主任会议集体督办、主任和副主任重点督办、各工作委员会分工督办、代表联络室协调督办、人大代表参与督办”的代表议案建议督办制度等等。几年来,区、镇人大培训代表每年都在1000人次以上,代表列席常委会会议和参加常委会组织的视察、检查、专题调研等活动每年都在500人次以上;定期召开镇街人大工作和代表履职经验交流会,全面总结和广泛宣传了艾存义代表的优秀履职事迹;本届人代会会议上,代表共提出议案、建议955件,年平均办结率超过40%,2010年达到50%。主题活动的开展和代表工作机制逐步健全完善,为代表履职创造了良好条件,充分激发了履职热情,增强了代表意识,特别是在联系选民、反映民意、集中民智、参政议政等方面取得了显著成绩。
  3.常委会自身建设在规范中加强。常委会深入学习贯彻党的十六大、十七大精神、“三个代表”重要思想和科学发展观,全面贯彻落实市委人大工作会议精神,不断加强思想、组织、作风和制度建设,注重提高组成人员和人大干部的能力素质,开展了学习实践科学发展观、作风建设年等一系列活动;加强了常委会工作机构建设,交流提拔了15名处级干部;深入开展调查研究,撰写昌平区产业发展思路和常委会议题等调研文章60多篇;制定和修订听取审议“一府两院”专项工作报告办法、检查法律法规实施办法、进一步加强人大代表工作的意见等常委会工作制度15项。协助区委召开昌平区第三次人大工作会议,区委转发了区人大常委会党组《关于做好当前人大工作的意见》,为全面推进人大工作提供了坚强保障。
  (三)镇人大履职情况
  2006年换届以来,各镇人大不断加强人大工作,充分发挥最基层国家权力机关作用,镇人大和人大代表的作用得到了较好发挥。坚持每年至少召开两次镇人民代表大会会议,会期、会议议题逐步规范。每年的第一次会议一般在3月份召开,议题主要有三项:一是听取和审议镇政府工作报告(包括政府重点工程和为民办实事项目);二是审查和批准上年预算执行和下年财政预算的报告;三是听取和审议镇人大主席团工作报告。每年的第二次会议一般在8月份召开,议题主要是听取审议镇政府半年工作报告、镇政府的专项工作报告或专项工作评议等。闭会期间,镇街人大工作,特别是代表工作进一步加强,代表议案、建议办理工作不断加强,以学习培训、集中视察、专项检查、座谈评议等为主要内容的代表活动,大多数镇做到了月月都有。其中,马池口镇、小汤山镇的人大代表专业小组活动,南口镇的代表接待选民站、代表向选民述职,沙河镇的代表专项监督活动等都收到了很好的效果。
  三、问题及原因
  总体上看,昌平区三届人大及其常委会和各镇人大在依法履行职能,加强民主法治建设,推动地区经济社会发展等方面做了大量工作,较好地发挥了人大及其常委会的作用。但是,由于代表和常委会组成人员的整体结构和综合素质都存在明显差距,在很大程度上影响了人大及其常委会职能和作用的发挥。
  (一)人大代表履职情况分析
  从本届和往届人大代表的履职实践看,我区两级人大代表履职中存在的主要问题及成因基本上是一致的。
  1.存在的主要问题。一是代表意识和履职意识不强。有的代表确实把人大代表这个职务当成了荣誉,感觉在国徽下开会、在电视中露脸很有地位、很风光,个别代表甚至当成了社会交往、业务往来或个人行为的名片,把人代会当作交朋友、见领导、谈业务的好机会,缺乏代表意识、职责意识和履职热情,不能代表和反映选民意见和要求。这类代表是“代而不表”或“表而不代”。二是参政能力和表达能力较弱。有些代表综合素质较低,文化水平和法律知识欠缺,调查研究、归纳总结、协调沟通和语言表达等代表应具备的基本能力较差,不善于倾听民声、汇集民愿,审议中或者不敢发言,或者人云亦云、无所可指。常委会和各镇人大虽然做了大量培训指导工作,也收到了一定的效果,但总体看还不能令人满意。这类代表可以称之为“代而不明”或“表而不清”。三是代表的履职情况很不平衡。从代表提出议案、建议情况看。昌平区三届人大共举行了六次会议,其中二次会议没有收到议案建议,另外的五次会议共收到代表提出的议案、建议955件。其中,以议案形式提出的247件,以建议形式提出的708件。在229名(13名为补选)区人大代表中,从未提出建议或领衔提出议案的30人,只附议提出议案的57人,领衔提出议案或提出建议1至10件的117人,11件以上的25人。其中,提20件以上的10人,共提出议案、建议315件,占全部议案、建议总数的33%。在闭会期间,人大代表共提出建议144件,基本上都是会议期间提议案、建议较多的代表。应当说差距明显,分布很不平衡。从审议发言看,大体分布是“四三三”:40%的代表是结合各项报告讲形势、讲部门工作,对报告给予肯定;30%强的代表不发言或者复述报告的内容,对报告给予肯定;30%弱的代表既肯定报告,又能对相关单位的工作提出意见或建议。就提出意见、建议的水平而言,也是有高有低,很不平衡。从闭会期间列席常委会会议、参加常委会组织的活动看,本届以来超过2000人次,平均每位代表参加活动的机会在12次左右,而多的能达到40次,少的只有一两次,甚至根本没有参加过。
  2.产生问题的主要原因。产生上述问题,原因有两个方面。一方面是主观的:有些代表对人民代表大会制度的性质、地位、和运行程序不清楚,对人民代表大会的职权、作用和人大代表的权利、义务认识模糊,对代表职务的认识存在错位现象,只满足于人大代表的政治身份和政治待遇,缺乏法律意识、代表意识,特别是责任意识,把选民的委托和信任扔到了一边,从而缺乏履职热情和内在动力;有些代表基本素质有待提高,包括知识素质、能力素质、道德素质、身心素质等,有的代表虽有履职热情,但受自身能力素质的影响,从联系选民、调查研究、审议发言、反映和表达民意、提出意见建议等方面评价,履职情况并不理想。
  第二个原因是客观方面的:一是代表结构不合理。选举时人大代表的结构比例都有明确规定,协商确定代表候选人时,素质要服从结构,但由于选区的局限性和代表资源的有限性,很难达到素质和结构双重要求,特别是在生产一线工作的代表、非中共党员代表,往往会因为保结构而放松素质标准。在保证代表结构时,往往重视的是党派和性别结构,忽略的是专业结构;重政治条件和硬件标准,轻实际的能力素质。结构不合理的另一个问题是领导干部代表比例过高,我区三届人大代表中领导干部所占比例在全市各区县中是较高的,应当说领导干部的能力素质没有问题,但是参加代表活动、走访联系选民、提出意见建议都不是主力,审议发言也由于身份的“双重性”而有所顾虑。二是部分代表的工作不稳定。突出的是镇(街)党(工)委书记。为了便于加强代表大会期间的组织领导,2006年换届时,我区17个镇(街道)的党(工)委书记都当选了区人大代表,但是17人中,只有1人在党委书记岗位上干满了三年,有10人不足两年,调离书记岗位后有15人进入了政府或政府工作部门,有2人到了党群机关。因而,使得在政府及其部门任职的人大代表数量明显增加,形成了既是监督者又是被监督者的双重身份。三是人代会的安排和组织需要改进。从时间上看,区人代会一般安排在每年的1月15日之前,再早政府报告的各种数字定不下来,即便是1月15日之前,有些数字依然是预计数;往后安排会与市人代会的时间发生冲突;如果放到春节过后,又不利于年度工作及时展开。从会期来看,按照精简和效率的原则,有选举议程的一般安排4天,没有选举议程的一般安排3天。而镇人代会除每届的第一次会议一般安排2天或2天以上,其余基本都是1天, 甚至只安排半天。这样安排,虽然会议显得很紧凑,但审议的时间显得太短,就区人代会来讲,常规的六项报告总的审议时间不足2天,很难让代表充分发表意见,把各项报告议深、议透,如果再有选举议程,审议的时间和效果都会受到影响。另一个问题是,“一府两院”会前送代表初审的报告一是没有数字,二是与实际上会的报告内容出入较大,不利于初审与会议审议的衔接。四是代表工作的实效性需要进一步强化。闭会期间,常委会及各工作委员会和镇(街)人大都要组织开展不同形式的代表活动,比如,培训、交流、视察、调研等等。应当说多数代表活动取得了很好的效果,但也有一些代表活动准备工作不够充分,活动内容针对性不强,活动形式比较随意,代表出勤率不高,活动的预期效果较差。从一定程度上讲,镇人大组织代表活动的出勤率好于常委会各工作委员会。从代表议案建议办理情况来看,区三届人大代表议案、建议的当年办结率基本都在40%以上,最高的一年达到了50%以上,在全市当年办结的比例算是高的,但依然有些代表对办理工作不太满意,有的建议连续提了多年但一直没能落实,有的承办单位重答复、轻办理,有的工作态度有问题、缺乏主动性,这些因素在一定程度上影响了代表履职的积极性和效果。五是履职监督工作需要加强。现行法律对代表监督的规定过于原则、笼统,缺乏实际操作性,对部分履职不到位的代表,无法实施有效的约束和管理。
  (二)常委会组成人员履职情况分析
  1.存在的主要问题。一是调查研究不深。调查研究是人大工作的基本功,听取审议“一府两院”专项工作报告前和检查法律法规实施情况中,都应当进行广泛深入的调研,除此之外,人大常委会还有一些其他的调研任务。本届区人大常委会虽然非常重视调研工作,但在实际工作中还存在不深、不透的问题。一般都是听取相关部门的情况汇报、组织相关部门召开座谈会、有选择地看二、三个项目,撰写调研报告主要是依据“一府两院”报送的材料,有些内容与“一府两院”的专项工作报告重复,提出的意见建议缺乏深度和针对性。在参加人员上,基本是主管领导牵头,工作委员会组织,工作委员会成员参加,人员范围不够广泛,特别是缺乏有关专业和法律人士参加。二是审议发言质量不高。一是审议的时间短、发言不充分。常委会会议听取审议“一府两院”专项工作报告,每个议题安排的时间一般在一个半小时以内,报告的时间一般占三分之一,审议的时间占三分之二,通过对本届人大常委会组成人员审议发言的抽样统计,通常情况下审议发言不超过6人次,人员主要是主管主任、相关工作委员会的主任和委员,其他人员发言的很少。二是审议发言的针对性不强。有的同志发言主要是重复报告的内容;有的只讲成绩提不出建议和问题;有的会前没有准备,会上灵机而动、即兴而为。三是审议发言缺乏专业性和法律性,大部分审议发言是就事论事,谈现象多,很少能从专业角度、从法律层面,对“一府两院”工作提出存在的问题和产生问题的原因以及如何避免和改进。这些问题的存在,在很大程度上影响了常委会会议的质量和实效。三是跟踪督办的力度需要加强。今年4月,区人大常委会第三十七次会议,集中听取审议了“一府两院”落实本届以来区人大常委会审议意见情况的报告,效果很好。但平时和单个监督议题的跟踪落实做的还不够,存在“以文件落实文件”、措施很好但落实不到位的情况。四是常委会组成人员的出勤率需要提高。本届区人大常委会组成人员为27名,截至2010年底,共举行了35次,总的出勤率为82.6%。据统计,组成人员中出全勤的只有5人;缺席10次以下的18人;缺席10次以上的4人,其中3人缺席分别达到了22、30、34次。从会议看,全勤的会议没有,缺席5人以下的23次;缺席6至9人的12次。组成人员缺席会议较多,也是影响常委会会议质量的一个重要原因。
  2.产生问题的主要成因。一是部分组成人员的履职意识不强。有的常委会组成人员对人民代表大会制度和组成人员职务的重要性缺乏认识,不能正确处理履行常委会组成人员的职责与本职工作的关系,重本职工作、轻人大工作;有的不注重学习,对必备的法律知识掌握不多、理解不透,对人大工作特点和规律研究不够、把握不准。二是不驻会的委员精力很难集中到人大工作。昌平区人大常委会27名组成人员中,驻会的13人,其中2人相继调出、3人改任调研员。驻会人员的数量少,是常委会缺席和审议发言人数少的重要原因,而且,不驻会委员中有相当一部分从事经济工作,很难抽出时间研究和考虑人大工作,参加常委会组织的调研视察也很有限,个别人根本就没参加过。三是知识专业结构不合理。虽然27名组成人员均具有大专以上学历,但在能力素质、知识结构、工作阅历、思维方式等方面有很强的同一性,而法律、财政、规划和城市管理等方面的专业人员明显偏少,能把法律和专业知识与人大行使职权有机结合起来的更少。
  四、对策和建议
  (一)对优化区、镇两级人大代表结构、提高素质的建议
  优化区、镇两级人大代表的结构,提高整体素质,应当做好三个方面工作。
  一是要做好人大代表候选人的提名工作。人大代表是人民代表大会的主体,是人大履行职责、发挥作用的基础,人大代表的能力素质影响和决定着人大行使国家权力的水平。间接选举的人大代表有很大的选择余地,同级人大常委会和组织人事部门可以按照代表的结构素质要求,提前进行调查摸底、确定提名人选。而区县、乡镇两级人大代表由选民直接选举产生,政党、团体虽然可以单独或联合提名代表候选人,但有严格限制,区县一般不超过总名额的20%,乡镇一般不超过15%。因此,80%以上的区县、乡镇人大代表要通过选民10人联名提名候选人选举产生,再加上对代表的结构比例要求,实现结构优化和素质提高不是一件简单的事情。而做好代表候选人的提名工作,是确保选出结构优、素质高的人大代表前提和基础。在提名代表候选人时要把握好两点:一是坚持区级政党、团体联合提名推荐区人大代表,着重点放在优化区人大常委会组成人员的结构,提高整体素质;镇党委联合各团体提名镇级人大代表,重点是人大主席团的拟任人选。不搞跨级推荐。二是对选民十人以上联名推荐代表候选人工作,要在深入开展代表资源调查的基础上进行正确引导,让选民在提名代表候选人时,既要考虑候选人的能力素质,更要考虑政治素质;既要考虑学识水平,更要考虑能力水平和责任意识;既要考虑代表个人的利益诉求,更要考虑能否公平、公正,代表和维护大多数人的利益;既要考虑群众基础,也要考虑能否代表选民参政议政。切实把政治素质好、责任意识强、能力水平高、专业素质优、选民信得过、身体健康的人提名为代表候选人。
  二是要高度重视协商、确定正式代表候选人。协商确定正式代表候选人既是选举成功的重要保障,也是选举工作的难点之一;既是优化代表结构、提高代表整体素质的基础,也是严把代表“入口”关的重要程序。选举委员会要按照总体的结构要求,坚持优中选优、强中选强,对提出的初步候选人名单要反复比较,正确引导选民进行讨论、协商,关键时结构要服从质量,努力使最优、最好的人协商确定为正式代表候选人。区人大代表结构比例的总体要求是:基层代表的比例一般不低于代表总数的60%,特别是工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升;妇女代表所占比例应达到30%以上;党政干部代表的比例要比上一届有所下降,镇(街道)党(工)委书记、人大主席(主任)、专职副主席(副主任),应为区人大代表候选人;少数民族代表所占比例应高于少数民族占本地区人口的比例;中共党员代表一般不超过代表总数的65%。要特别注意增加金融、科技、教育、文化、法律和社会管理等方面的代表。要注重代表的职业结构,增加适当数量的基层一线代表、知识分子代表,适当吸收能够表达社会各阶层群体利益的新社会组织、新经济组织的代表,减少政府及其部门的领导人员;要注重代表的知识结构,广泛吸收具有经济、法律、教育、科技、财政、城建、环保等方面知识层次、专业水平较高的人才,以提高代表的整体知识水平和议政能力;要注重代表的年龄结构,把年富力强的同志选为代表,增强代表整体的生机与活力。
  三是要保证一定数量的连任代表。人大代表职务不同于一般的领导职务,不仅需要有较强的沟通协调、调查研究、联系选民、总结归纳以及文字和语言表达等方面的能力,还有很强的连续性、递进性。新当选的人大代表一般需要两年学习和实践,才能对代表职务的特点有所感悟,才能把握履行代表职责的基本方法和途径,一届五年中,代表履行职责的最佳时段是在第三年、第四年,而且履行代表职责有很强的扩散性,有时一个代表的履职情况能够影响一个地区或一部分代表的履职效果。比如,南口镇的艾存义代表,不仅带动了本镇人大代表履职意识和能力的提高,而且对全区的人大代表都有很大影响;还有田庆、苗广义、张蕊芬等代表也都发挥了很好的示范带动作用。根据以往的经验,连任代表比例一般不低于代表总数的三分之一。在本次代表换届选举中,区人大代表连任的应当听取区人大常委会的意见,镇人大代表连任的应当听取镇人大主席团的意见。
  (二)对优化区人大常委会组成人员的结构、提高履职水平的建议
  人大常委会在人大工作中承担着非常重要的职责和任务,既要召集和组织本级人民代表大会,做好会议的各项服务保障工作,又要在本级人民代表大会闭会期间,依照法律的规定行使地方国家权力,同时还要组织代表在闭会期间开展各项活动,为代表履行职责服务。因此,人大常委会的建设是做好人大工作的一项重要任务。针对本届区人大常委会在履行职责中存在的差距和不足,在这次区、镇两级人大换届中,应当把优化区人大常委会组成人员的结构,提高整体素质和履职水平作为一个重要的着眼点,切实为下一届区人大常委会履行职责、发挥作用奠定可靠基础。重点应做好三个方面工作。
  1.把好常委会组成人员的选配关。要以换届选举为契机,认真做好人大常委会组成人员的选配工作。要充分认识优化区人大常委会组成人员结构对于坚持和完善人民代表大会制度、切实做好我区人大工作的重要性,把选配人大常委会组成人员放在与选配“一府两院”领导成员同等重要的位置,充分考虑人大工作特点和人大常委会组成人员的特殊条件,坚持德才兼备、素质优先的原则,从有利于常委会行使职权,有利于人大工作开展的角度出发,减少以至取消照顾性、荣誉性安排,大力选拔有作为、能干事的人员进入常委会。要把思想政治素质作为选配常委会组成人员的重要条件,能够坚持和服从党的领导,有政治观念、大局观念、群众观念和法治观念,坚持以科学发展观统领人大工作,坚持“三者的有机统一”,树立正确的价值取向,保持奋发有为的精神状态。
  2.适当增加常委会驻会委员比例。在常委会委员还不能完全实行专职化的情况下,为了增强常委会的整体功能,保证常委会有效地开展工作,提高常委会会议的出勤率,增强常委会会议的质量和实效,应适当增加区人大常委会驻会组成人员的数量。常委会驻会的主任、副主任应不少于本届,常委会机关八个委室的主任应当推荐选举为常委会委员,除此之外还应当增加2至3名驻会的委员,比如委室副主任中的优秀干部,或安排“一府两院”或部门能力素质较强的专业型副处级干部任驻会专职委员(享受正处级待遇)等等。应当考虑建立常委会的预算监督工作机构,并配备专业能力较强的干部。驻会的委员如果调离人大机关从事其他工作,应当辞去常委会组成人员的职务。要加强常委会机关干部队伍建设,人大常委会机关委室副主任中应有1名推荐选举为区人大代表。要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉政的要求,加强人大常委会机关干部的选拔任用、思想教育、交流轮岗、实践锻炼和考核激励等工作,加大人大干部与党政部门干部的交流力度,充分调动人大干部的积极性和创造性。
  3.优化组成人员的结构。常委会组成人员中,既要有一定数量的经验丰富的老同志,又要有一定数量的年富力强、奋发有为的中青年同志,切实形成梯次配备,要保持“两个三分之一”,即:连任的组成人员应当占三分之一左右;能够任满两届的组成人员占三分之一左右。目前,区三届人大常委会组成人员的年龄结构实际上存在一些问题,50岁左右的人员所占比例太大,这次换届如不给予充分考虑,今后很可能出现“大出大进”的现象。因此,在这次换届选举中,对人大常委会组成人员的掉队结构问题应当给予充分考虑,新提名人员必须要能干满一届,而且应当以年青同志为主,不断增强人大常委会的活力,保持人大工作的连续性和稳定性。在文化和专业结构方面也应当高度重视,在选配组成人员时既要注意受教育程度,又要注意专业背景和职业经历,要把常委会依法履行职责与地区经济社会发展的实际需要统一起来。比如:昌平区“十二五”规划,确定了全力建设中关村国家自主创新示范区核心区(昌平部分)、建设未来科技城、全力推进科技创新和产业结构调整、大力加强城市和生态建设、着力塑造优势教育品牌、大力保障和改善民生、积极推动社会管理创新等目标任务,这些都是常委会履职的重点和工作的着力点。因此,新一届常委会组成人员应当吸纳部分具有法律、经济、城建、科技、教育、社会管理等专业背景和议事能力的人员,避免知识和能力同一化,逐步形成组成人员优势互补的良性机制和知识结构的多元化格局,为深入审议相关议题、提出高质量审议意见、推动相关工作奠定基础。同时,适当考虑性别、民族和党派比例。
  选配区人大常委会组成人员,优化结构,提高素质,应当重视和听取区人大常委会党组的意见。
  (三)做好新一届镇人大主席的提名选举工作
  乡镇人大是最基层的国家权力机关,在发展社会主义民主、巩固基层政权中发挥着重要作用。广大人民群众首先是从乡镇人大代表选举和乡镇人大行使职权中直接地、具体地感受到当家作主的权利。镇人大主席是镇人大工作的主要承担和组织者,对镇人大依法履行职能具有重要作用。在这次区县、乡镇两级人大同步换届选举中,应当从推动镇人大工作、有效发挥镇人大职能作用的角度出发,切实重视并做好镇人大主席的提名选举工作。要贯彻落实好市委、区委人大工作会议精神,注重从制度和人事安排上提升镇人大主席、专职副主席的地位,加强乡镇人大的组织建设。镇人大一般应当设专职主席,由党委书记兼任人大主席的设专职副主席。专职主席、副主席应当是镇党委领导班子成员,应当选举为新一届区人民代表大会代表,应当有一定数量的主席能够连任两届,应当具备大专以上学历和较高的专业素质。这样既有利于密切人大与党委的联系,加强党委对人大工作的领导,也便于镇人大全面了解情况、积极争取党委的支持;既便于镇人大行使监督权、选举权和重大事项决定权,也有利于增强镇人大工作的权威性、提高人大地位;既有利于镇人大开展工作,也便于区人民代表大会的组织和区、镇两级人大的联系沟通。街道人大工委主任应当比照镇人大主席的标准配备。此外,还要选配好镇(街)人大办公室主任。
  以上是结合本届昌平区人大及其常委会的履职情况和代表发挥作用情况,对做好即将开始的区、镇人大换届工作,特别是以换届为契机,优化人大代表和区人大常委会组成人员的结构、提高整体素质提出的一些建议,仅供在具体工作中参考。
  (本文系2011年昌平区区级调研课题,2011年北京市人大理论研究会课题。《昌平调研》2011年第一期全文刊发,发表于《人大理论与实践》2011年第3期,删减后以《从人大代表结构素质看人大履职》为题发表于《北京人大》2011年第9期。课题组成员:杨 毅、孔令军、金圣海。)