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创新载体,探索闭会期间发挥人大代表作用的方法和途径

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                        
    人大代表是人民代表大会的主体,是人大及其常委会依法行使职权的基础。在人民代表大会期间发挥人大代表作用,代表法作出了明确的规定,而对闭会期间发挥人大代表作用的形式和内容,没有明确具体的要求。按照法律规定,县级以上人民代表大会一般每年只召开一次,地方人民代表大会的会期一般在3至5天。由于时间短、议程多,会议期间很难充分发挥代表作用,而闭会期间发挥代表作用更加具体、更加灵活、更能体现实效,因此,在一定意义上讲,闭会期间人大代表认真履行职责、充分发挥作用显得尤其重要。为了更好地发挥闭会期间人大代表的作用,昌平区第三届人大常委会按照创新的要求,以“发挥代表作用,提高履职水平”主题活动为载体,对闭会期间发挥代表作用的形式、途径和内容进行了大胆探索。
  一、闭会期间人大代表发挥作用存在的不足
  区人大常委会对以往代表工作和闭会期间发挥代表作用情况进行了认真的调研,总结了过去的成功经验和好的做法,认真研究了存在的问题和不足。经过认真的汇总和整理,我们认为闭会期间人大代表作用发挥不够充分,主要体现在四个方面,或者说是四个方面的原因。
  一是思想认识不到位、能力水平不高。有的把人大代表当作荣誉,选举时争先恐后、积极主动,当选后态度消极、简单应付,辜负了选民的希望;有的把代表身份当作为自己行方便、谋利益的招牌,只顾考虑自己的事情,缺乏与选民的联系,忽视代表和维护人民群众的利益;还有的代表,虽然有履行代表职责的意识,但是由于自身的能力水平有限,很难有效履行职责,不能为群众排忧解难。由于这些问题的存在,使部分选民对人大代表所起的作用持怀疑态度,他们并不认为人大代表真的能为他们争取直接利益,造成选民想要表达的政治意愿,生活中需要帮助解决的困难,很少去找由他们选举的代表,因为在不少选民看来,找代表没有找政府、找领导有用。当然,人大代表不是解决问题的唯一渠道,出现这一现象的原因有很多,但我们应当承认代表认识不到位、责任感不够、履职能力不强也是原因之一,需要我们认真对待并加以解决。
  二是人大代表履职的渠道和保障机制不够。在我国,人大代表基本上都是兼职的,代表构成中党政官员、企业经理、单位骨干占的比例很高,社会工作与代表工作安排起来往往会有冲突。代表以个体的身份了解本地区的选民对政府有何具体、合理的要求,就要进行调研、走访察看、形成文稿、协调各方、追踪落实,需要耗费大量的时间与精力,同时,具体履职中也经常会遇到各种各样的困难和问题,这些都是影响代表发挥作用的因素,需要通过建立规范的渠道和机制来解决。
  三是对人大代表的监督机制还不健全。按照法律规定,代表受原选区选民或原选举单位的监督。但就目前情况看,对代表的监督,特别是对直接选举的人大代表监督的机制应该说还很不完善,即使代表不积极行使自己的职权,不提议案、建议,不履行代表的义务,只要不触犯刑律,就可以任满一届。法律只规定了监督代表的主体是选民或原选举单位,没有规定由谁来组织、如何监督、监督的程序和监督的处置等,对代表的监督标准可操作性不强。另外,法律虽然规定了选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表,但对罢免的条件却没有明确规定,因而在实践中很难实施。即使罢免了,补选的程序也非常复杂。
  四是代表工作的形式单调,活动内容枯燥。多年形成的代表工作的作法,对发挥代表作用起到了一定的作用。但是随着经济发展和社会进步,人们对代表的要求越来越高,代表发挥作用的领域也越来越广,以往的代表工作和代表活动已经不适应新形势的要求,需要我们根据新形势、新任务的要求和变化了的代表结构,探索代表工作的新形式,丰富代表工作的内容。
  二、以“发挥代表作用,提高履职水平”主题活动为载体,探索闭会期间发挥代表作用的有效途径
  昌平区第三届人民代表大会共有代表216名。针对代表工作和闭会期间发挥代表作用存在的问题和不足,区人大常委会经过认真的研究和思考,把加强和改进代表工作,充分发挥代表的主体作用,切实提高代表的履职水平,作为人大及其常委会依法行使职权的基础,依据有关法律法规,坚持以往的成功作法,同时按照创新的要求,制定了具体的实施方案,在全体区人大代表中深入开展了“发挥代表作用,提高履职水平”的主题活动。各镇在组织区人大代表参加主题活动的同时,还把活动内容向镇人大代表延伸,扩大了主题活动的影响。
  主题活动的主要内容有两个方面:一是对区人大代表在闭会期间履行职责、发挥作用,从遵守法律、加强学习、联系选民、参加活动和接受监督五个方面提出明确要求,激励代表增强意识,积极履职。二是对区人大常委会自身及各工作机构和各镇(街)人大,从加强代表培训工作、密切与代表的联系和沟通、切实保障代表的知情权、指导各镇(街)建立和开展代表小组或联组活动、进一步提高代表议案建议的办理质量、建立和完善代表履职监督和激励机制、重视并加强代表和人民群众来信来访工作、构建和谐团队、努力为代表履职提供法律和经费保障、为代表履职创造良好社会环境等十个方面,为代表履职提出服务保障要求。
  在主题活动中,区镇人大代表按照主题活动方案的要求,积极参加活动,认真履行职责,表现出很高的积极性。区、镇(街)人大在服务保障方面做了大量工作。主题活动开展以来,组织代表进行法律法规、政策理论、人大知识和十七大精神学习培训近50场次,参加代表达1600人次;开展了形式多样、内容丰富的代表小组或联组活动;代表列席常委会会议和参加常委会的视察、检查和调研活动达600多人次;举办了经济形势、奥运筹备和社会治安情况报告会、组织全体代表对区重点工程项目进行了视察。除了这些传统活动内容外,我们还在四个方面采取了新的措施,取得了新的收获。
  第一,常委会与镇(街)人大和人大代表的联系、代表与选民的联系更加密切。建立了人大主任和机关委室联系镇(街)、组成人员联系代表、代表联系选民的三层联系沟通网络。17个镇(街道)加驻军代表团,常委会主任、副主任每人联系3个;机关委室按照主管主任的分工联系相应的镇(街道)和驻军代表团;除区级领导干部和常委会组成人员外,还有区人大代表173名,27名常委会组成人员每人联系6至8名。通过上门走访、参加相关活动、送生日贺卡和鲜花等多种形式加强联系和沟通,了解镇(街)人大及代表的工作情况和存在的困难,了解代表的意愿和对常委会工作的要求,尽可能帮助解决实际问题。活动中,组成人员联系代表300多人次,推动了一些与人民群众利益密切相关的热点问题的解决。在代表联系选民方面,各镇(街)人大都结合实际采取了行之有效的措施。如:南口镇人大在选民比较集中的三个社区建立了三个人大代表联络站,每个站由两个代表联组负责,每周二、四,分别安排两名代表坐班接待选民;小汤山镇建立了三个人大代表活动站,定期组织代表活动,接待选民来访;崔村镇结合农村的特点,要求代表每人每年走访30户选民。这些作法都收到了良好的效果。
  第二,约束机制进一步健全,代表接受选民监督、为选民服务的意识明显增强。主题活动从政权建设的角度,对国家政权体系的法源基础以及如何坚持和完善人民代表大会制度进行了有益探索。法律规定,人大代表受原选区选民或原选举单位的监督,但是对如何监督、监督的形式和内容都没有明确的规定,设立联络站、活动站、入户走访选民等形式,既加强了代表与选民的联系,同时也接受了选民对代表的监督。在此基础上,各镇(街)人大还通过组织开展代表向选民述职、在代表会议上述职,开展选民评议代表等活动,加强对代表履职情况的监督。南口镇人大要求每位代表每年都要撰写述职报告,通过各种形式让所在选区的选民了解,同时选出12名区、镇人大代表,分两次向选民代表集中述职,并接受选民评议。
  第三,代表建议督办的力度进一步加大,提高了代表履职的积极性。提出议案、建议是代表履行职责的重要形式。落实代表议案、建议是尊重代表权利、发挥代表作用的重要体现。结合主题活动,常委会进一步加强了议案、建议的督办工作,使议案、建议办理工作水平进一步提高。一是督促区政府加大自行办理力度,对答复意见满意的要求切实抓好落实,对答复意见不满意的督促承办单位重新办理。二是常委会进一步加强了议案、建议的督办工作,建立了集中督办与个案督办相结合、主任会议集体督办与主任分工督办相结合、听取报告与视察检查相结合的督办制度,对21件重点建议进行了集中督办,收到了良好的效果。三是充分发挥代表在督办议案、建议中的作用,增强督办工作的针对性和实效性,要求承办单位在办理工作的全过程加强与代表的联系,了解和掌握代表提出议案、建议的本意,注重解决代表提出的问题,代表可以随时了解办理工作的进展情况,保证了代表的知情权和参与权,提高了对办理工作的满意率。今年的代表议案、建议办理工作是办理效率、办理结果和代表满意率最好的一次。
  第四,发现和培养典型,总结宣传了一批代表工作和代表履职的先进事迹,起到了很好的示范和带动作用。发现典型、培养典型、宣传典型,通过典型的示范和带动作用,提高代表工作水平和代表的整体素质,是开展主题活动的目的之一。在通过《昌平人大信息》广泛宣传主题活动的好经验、好作法和代表履职先进事迹的同时,我们在区内两大主要宣传媒体——昌平电视台和《昌平周刊》开辟了专题节目和宣传专栏,刊播专题21期。其中,6期反映的是镇(街)人大和驻军代表团开展代表工作的好经验,15期反映的是人大代表履职的先进事迹。专题节目的刊播不仅在人大代表中引起了强烈反响,增强了责任感和履职意识,而且对全社会了解人大、了解人大代表、了解人大工作、增强人大意识发挥了很好的作用。很多选民通过收听、收看专题宣传,进一步认识到通过人大和人大代表反映诉求、维护利益,是一条合法的、也是有效的途径。因此,专题宣传在更大的范围扩大了人大的影响。
  三、进一步发挥人大代表在闭会期间作用的几点思考
  (一)加强宣传,全面认识人大代表的地位和作用
  我国实行的是代议制,由人大代表代表人民表达意愿,管理国家事务。代表的含义是代为表达,即代言人。人大代表是人民代表大会的组织细胞,是人大及其常委会开展各项活动的根基。没有人大代表的作用,人民当家作主、管理国家事务的权力就无法真正得到落实。人大代表既是人民代表大会的组成人员,又是人民群众的普通一员;既要向国家机关反映人民的愿望和要求,又要向人民群众宣传国家的法律法规、方针政策。人大代表的这种桥梁纽带作用,既是人大代表履行法定职责的基本要求,又是实现社会主义民主的重要渠道。
  十七大报告指出:“保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系”。吴邦国委员长也曾强调:“要进一步拓宽代表联系人民群众的渠道。支持代表积极参加原选举单位安排的活动,完善代表小组的组织活动方式,……精心组织代表集中视察和专题调研,密切代表与人民群众的联系,深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智。”代表法规定,人大代表必须模范地遵守宪法和法律,在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施;代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。
  人大代表的性质、职权和政治地位,决定了人大代表在国家政治生活中的作用。各级人大代表生活和工作在社会的不同阶层、不同行业,与人民群众有着方方面面的联系,代表们体察民情、了解民意,人大代表保持与选民和原选举单位的密切联系,可以及时向有关部门反映人民群众的建议、批评和意见,当好人民利益和意志的代言人,起到密切联系群众的桥梁纽带作用。人大代表作用得以充分发挥,履职水平不断提高,就能够为人大及其常委会依法行使职权,民主决策,科学决策奠定坚实的基础。应通过开展鲜明而具有实效的活动,激发代表履职的积极性,切实提高履行职责的水平,切实担负起人民群众赋予的责任。在思想认识、实践探索、制度建设等方面,全面推进代表工作。
  (二)要积极创造条件,为代表依法履行职责提供保障
  人大代表要履行好法定职责,需要必要的条件和保障措施,以保证代表方便、有效地开展工作和活动。这些条件和措施在代表法中作了相应的规定。对人大代表的履职保障主要有司法保障、时间保障、物质保障、组织保障、服务保障等。代表法规定:“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当采取多种方式同本级人民代表大会代表保持联系”;“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会,应当为本行政区内的代表执行代表职务提供必要的条件”;“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构应当为代表执行职务提供服务”。区人大常委会应采取多种形式,积极探索建立健全服务保障机制,为代表执行职务提供必要的条件。
  --- 为代表参与人大常委会活动提供帮助和支持。坚持代表列席人大常委会会议的制度。每次常委会会议要有针对性地邀请有关方面的代表列席,让代表更多地了解常委会工作情况;要根据活动内容,尽可能增加基层普通代表的参与量,鼓励和支持人大代表就有关活动内容积极开展视察调研活动,人大代表参加的集中视察和专题调研,常委会各工作机构应从实际出发,注意选好题目和参加视察调研活动的代表,切实做好组织工作。在邀请代表参加常委会组织的视察、检查和调研活动前,应为代表提供有关资料,组织代表学习相关的法律和业务知识,保证代表履职更具针对性和实效性;代表在反映群众关注的热点、难点问题,提出议案或建议批评意见时,如果需要指导和帮助,区人大常委会和有关委室应积极提供支持。
  --- 为代表知情知政提供信息服务。建立重大情况向代表通报的制度。通过提供有关信息,以便代表能够提出有质量的议案、建议,深入审议各种议案和“一府两院”的工作报告。给代表提供的信息内容应当广一些,渠道应当宽一些,以使代表更多、更快地了解各方面的情况。应注意紧紧围绕代表履职需要提供信息,使代表能够有时间去阅读。除统一提供的信息外,还应尽可能满足代表特殊的信息需要。要坚持每年定期召开情况通报会,就代表关心的热点、难点问题,听取“一府两院”及有关部门的情况通报。“一府两院”应当认真准备,保证通报会的质量,让代表通过通报会更多地了解“一府两院”的工作情况。
  --- 为增强代表素质提供学习和培训服务。人大代表来自社会不同阶层,有工人、农民、干部、知识分子等,这充分体现了代表的广泛性要求。作为代表,其本身的权利和义务是相同的、平等的。但是,由于工作岗位、职业特点和受教育程度等方面存在差异,代表对关注的问题、看问题的角度、解决问题的思路也会有所不同。提高代表的履职水平和综合素质,是提高人大及其常委会依法行使职权的基础。因此,人大常委会安排有针对性的培训工作必不可少。代表培训的重点应集中在三个方面:一是增强代表意识,提高他们代表人民管理国家的履职能力;二是熟悉履行代表职责的程序,明确自己的权利和义务;三是提高代表的全局意识,增强代表编写议案、讨论议案的水平和能力。应不断完善代表培训制度,在教材选择上、活动形式上、经费安排上都要做好规划,认真实施,实现人大代表培训的规范化、科学化、制度化。
  (三)规范议案、建议工作,尊重代表民主权利
  代表议案、建议提出和办理的质量,既是代表履行职责能力的重要体现,也是代表在代表人民参与管理国家事务和社会事务中发挥作用的一个重要标志。应围绕“提出议案、建议有质量,办理议案、建议有实效”的目标,采取多种措施,提高代表议案、建议提出及办理的质量。代表应围绕改革发展稳定的大局,围绕政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题,在深入调查研究的基础上,提出议案建议、批评和意见,增强针对性和可行性。
  为适应新形势的需要,人大常委会应进一步加大议案、建议的督办力度,创新督办形式,落实办理时限,加快议案、建议办理进度。建立工作责任制度,督促“一府两院”落实议案、建议办理责任;建立信息反馈制度,增强议案、建议办理结果的透明度;建立组织协调制度,加强人大常委会各工作委员会和“一府两院”对口部门之间的密切配合;要把代表提出的人民群众关注的“热点”、“难点”问题的议案、建议作为重点,组织力量跟踪督办。抓住这些问题,并把问题解决好,就能得到代表和广大群众的信任和支持。
  代表既关心议案、建议的办理过程,更注重办理结果。因此,在建议办理工作中,应邀请代表参与其中。对承办单位要提出具体要求,例如,承办单位在办理前,应主动找代表沟通,了解代表的具体要求;办理中,随时与代表保持联系,通报办理措施和办理进度;办理后,邀请代表实地察看,征询意见。如果代表对办理结果不满意,办理单位要实事求是地向代表说明原因,与代表一起分析存在的困难,共同商讨如何进一步办理,使代表反映的问题尽量得到解决。
  (四)要建立监督评价机制,促进代表依法履行义务
  十七大报告指出:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”代表法规定,人大代表既要依法执行职务、行使职权,又必须依法履行义务、发挥模范作用。列宁也曾指出:“只有承认和实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”随着选民民主意识增强,要求代表按照自己的意愿去履职的愿望也越来越强烈。相对来说,人大代表“代表人民、服务人民”的压力也会越来越大,对代表素质的要求也越来越高,这有利于整体上推动政治民主化进程,有利于提高人大工作效果。区人大常委会有关委室、各镇人大主席团、人大街道工委,应认真研究加强代表评价工作的措施,增强代表依法履职观念。代表在任期内每年都应当通过各种形式向原选区选民或原选举单位报告自己执行代表职务的情况,增强自觉接受人民监督的意识。
  (李福忠 区人大常委会主任。本文为2007年度昌平区调研课题,成稿于2007年11月)