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代表议案、建议督办机制研究

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                          
    对各方面工作提出议案和建议、批评、意见(以下简称议案、建议),是人大代表的一项重要权利,是人大代表受人民委托行使当家作主权利的一种具体途径,也是对行政、审判、检察等国家机关工作进行监督,协助国家机关推行工作的一种重要形式。国家机关认真办理代表议案、建议,既是法定的义务,也是自身职责所在;既是人民代表大会制度的要求,也是尊重代表权利、实现人民当家作主的具体体现。结合近几年,昌平区办理人大代表议案、建议工作的情况,我们对代表议案、建议督办机制问题进行了认真的调查、分析和研究。
  一、总体情况
  2004年昌平区二届人大一次会议至2007年三届人大一次会议的四次代表大会期间,代表共提出议案和建议、批评、意见(以下简称议案、建议)809件。其中,提出议案278件,经过审查,全部作为建议交“一府两院”办理。所有议案、建议全部按期办复。809件议案、建议中,交由政府及其职能部门研究办理的有801件。其中,涉及生态环境和城市建设与管理方面的482件,占60.2%;财政经济方面的86件,占10.7%;政策和法律法规方面的115件,占14.4%;科教文卫体方面的72 件,占9%;其他方面的46件,占5.7%。其中:当年得到解决或基本解决的330件,占建议总数的41.5%;汲取代表意见,工作有进展或取得了一定效果,已列入工作计划和建设规划准备逐步解决的325件,占建议总数的40.5%;超出本区权限范围,需要向上级有关部门请示和反映的82件,占建议总数的9.8%;因政策、物力、财力等条件限制,一定时期内难以解决的需要向代表解释的64件,占建议总数的8.2%。通过问卷调查,代表们对议案、建议办理工作的满意率均在90%以上。几年来,在闭会期间区人大代表共提出建议近百件。区人大常委会有关工作机构及时将建议转到相关部门办理,并按规定答复代表。代表对闭会期间代表建议办理工作的满意率也都在90%以上。
  通过不断摸索和总结,区政府及其部门办理代表议案、建议工作和区人大常委会督办工作都形成了一些好的做法和经验。
  (一)办理工作的做法和经验
  办理工作的主要经验和作法归纳起来有四个方面。
  一是高度重视,责任明确。区政府及其承办部门的领导都非常重视代表议案、建议办理工作,推行“一把手工程”,坚持主要领导负责制,建立了主管区长牵头,各职能部门“一把手”负责、承办单位抓具体落实、区政府督查室负责督办协调的责任体系和工作格局,确保从交办、承办、主办、协办、督办、答复代表以及复查补办等各个环节,责任清楚、任务明确,为保证办复率,提高代表满意率奠定了基础。
  二是以推动政府工作和为群众解决实际问题为目标不断提高办理质量。多年来,政府及其部门在办理代表议案、建议工作中,始终坚持“急事急办、特事特办、沾边就办、举一反三”的要求,2007年又提出了“三个结合”,即:办理代表建议工作与加强政府日常工作相结合、与推动政府重点工作相结合、与解决人民群众关注的热点问题相结合。对于每件议案、建议都要进行深入的调研,力求通过办理一件议案、建议,把与之相关联的问题一并解决。
  三是在办理过程中加强与代表的联系。各承办单位在办理工作中坚持“三访”制度,即:办前访,了解代表对办理的意向和要求;办中访,向代表通报办理进度,了解代表是否有新的要求,邀请代表对办理工作进行视察;办后访,向代表报告办理结果,征求代表对办理工作的意见。通过“三访”,让代表随时了解议案、建议的办理情况,按照代表的要求,随时调整办理方案,有效地保证了代表的知情权和参与权。
  四是加大复查补办力度。由于客观条件、权力范围的限制,加之有的代表在答复时又提出新的要求,因此,每年都有少部分议案、建议在答复代表时,代表对办理结果不十分满意,签字“不同意”。对此,区政府克服困难,切实加大复查补办力度,力求代表满意。2007年,昌平区初次答复代表时,有20件议案、建议代表签署“不同意”,区政府常务副区长亲自带领有关人员到承办单位一件一件地进行实地调查了解、分析议案、建议反映的问题,帮助研究完善办理方案,并明确政府对办理工作的要求,使大部分议案、建议通过复查补办得到了落实,对暂时不具备条件或确实不能办理的议案、建议亲自做解释和说明工作,得到了代表的理解和认可。
  (二)督办工作的主要作法
  加强督办是提高议案、建议办理水平和代表满意度的重要保证。多年来,特别是区二届人大以来,昌平区人大常委会不断推进议案、建议办理工作的制度化、规范化建设,切实加大督办工作力度,保证了90%以上的议案、建议按时优质办复。
  第一,加强制度建设,保证督办工作规范有序。区人大常委会制定了《北京市昌平区人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》,对代表建议的提出、交办、办理、监督检查、责任追究等作出了明确的规定。在区人大常委会加强同人大代表联系的办法中,也对代表议案、建议督办工作提出了要求。同时,在督办工作中,建立了常委会主任会议集中督办制度;主任、副主任督办重点建议制度;加强同政府及其承办部门联系沟通制度;听取政府关于建议办理情况报告制度等。每年交办工作会后,常委会主任、副主任每人确定2-3件议案、建议,负责协调督办,一盯到底。主任会议集中督办,一般是在办理工作的后期,对部分重点、难点建议进行督办,专门听取办理进度或办理情况的汇报,与政府及其承办部门一起研究解决办理过程中遇到的问题。主要形式是召开主任会议听取承办单位的情况汇报,并进行实地查看。2007年,经过对议案、建议进行梳理,主任会议确定对21件议案、建议进行集中督办,邀请提出议案、建议的代表和主管区长参加。集中督办分成六组,由主任、副主任分别带队,一件一件地听取办理情况的汇报并实地查看办理结果,收到了很好的效果。
  第二,严把交办关,为办理和督办打好基础。及时准确地对代表议案、建议进行交办,有利于明确责任,有利于承办单位制定工作方案,抓好落实。及时准确地交办,严格审核把关,既是办理工作的基础,也是督办工作的基础,是督办工作的起始点。每次代表大会后,区人大常委会相关工作机构都要对会议期间收到的建议,连同议案审查委员会决定按建议办理的议案,逐件进行复查、审核、分类、登记,保证一周内向“一府两院”交办。为区政府召开交办大会,尽快启动办理工作创造条件,也为常委会开展督办工作奠定了基础。
  第三,与政府及其职能部门,特别是承办大户保持经常性的联系。就议案、建议的办理情况,与政府及其职能部门保持经常性的联系,掌握办理进展情况、了解办理过程中存在的问题,征求代表对办理工作的意见、向承办单位转达代表的意见建议,是督办议案、建议的重要日常工作。特别是督促承办大户加强办理工作,提高办理质量,对确保全年办理任务的完成具有决定性作用。为此,在督办工作中做到电话催办不怕麻烦,上门了解保持经常,实地查看注重进展。同时,适时召开办理进度通报会。通过多种形式,保持与政府有关部门和承办单位,特别是承办大户的经常性联系,及时沟通情况,共同研究解决办理中的疑难问题,推动办理工作。
  第四,扩大代表的参与,提高议案、建议办理工作的透明度。提出议案、建议的主体是人大代表,表达对议案、建议办理是否满意的主体也是人大代表。保证代表在办理过程中的知情权、参与权和建议权,既是对代表的尊重,也是让代表了解政府工作,增加相互了解,提高对政府工作,特别是议案、建议办理工作满意度的重要途径。在督办过程中,特别重视代表的参与,一是常委会工作机构到承办单位了解办理情况、办理进度时,一般都邀请部分提出议案、建议的代表参加,在让代表更多地了解情况、表达意见的同时,增加代表与承办单位的沟通;二是在召开代表议案、建议办理工作座谈会、协调会时,让有关的代表参加,并发表意见;三是在承办单位实行“三访”的基础上,支持代表主动与承办单位联系,就办理工作提出询问和要求;四是采取问卷调查的形式,征求代表对办理工作的满意度;五是组织代表参加议案、建议办理情况的视察、检查,常委会在听取审议政府办理代表议案、建议工作情况的报告时,邀请代表列席,并发表意见。今年,在常委会进行集中督办中,有80多名提出议案、建议的代表参加。通过这些形式,让代表对办理工作过程全面了解、意见随时表达、监督方便有效、结果心中有数,保证了办理质量和满意率。
  二、议案、建议办理和督办工作存在的不足
  通过对多年来办理和督办代表议案、建议工作的总结,并广泛听取承办单位和代表的意见,结合昌平区办理代表议案、建议工作的实际,我们感到,在议案、建议的办理和督办工作中还存在一些问题和不足。主要表现在七个方面:
  (一)代表提出议案、建议的质量还需进一步提高
  党政领导干部代表在很多场合、也有很多机会表达自己的想法和要求,因此,在人代会上、也包括闭会期间,领导干部代表提出的建议,或以领导干部代表为领衔人提出的议案很少,大部分议案、建议是由在基层工作的代表提出的,由于这些代表工作的范围、联系的对象有很大的局限性,提出的议案基本上都是一些具体事项,能够作为议案办理的很少,或者说几乎没有。所以,自昌平区二届人大一次会议以来,历次会议提出的278件议案,没有一件是作为议案办理的,都是作为建议交“一府两院”办理。从提出的建议、批评和意见看,有的代表提出的建议还存在一案多事、案由不清楚、案据不充分、要求不明确等问题,造成交办难、办理难、督办难,在一定程度上影响了办案质量。
  (二)承办人员的认识和工作主动性还需进一步提高
  个别承办单位的领导和工作人员对人大代表法定的权利、地位认识还不够清楚,极个别人甚至认为代表提出议案、建议是“找麻烦、添乱”,办理代表议案、建议的积极性主动性不高。极少数承办单位中,有的存在避重就轻、避繁就简,重答复、轻办理现象;有的以资金无法解决、客观条件不具备等理由搪塞代表;有的答复代表时说的很好,但在实际落实中却不按答复意见办理;有的在答复代表时,对代表不满意或不签字的,不是在改进办理工作上下功夫,而是想办法说服代表签字同意。还有个别单位代表提什么、就办什么,停留在面上过得去,缺乏综合考虑和超前意识,不能做到举一反三,致使某类问题代表反复提。在所提建议中,有的已经连续提了两、三次,个别的甚至多达四、五次。主要原因,一个是代表对办理的结果不满意,另一个是答应列入计划给予解决而没解决。由于这些现象的存在,致使当年得到解决和基本解决的代表议案、建议所占的比例一直都在40%左右。
  (三)承办部门之间的协调还需进一步加强
  代表提出的议案、建议有相当一部分是需要两个以上部门办理的,对于此类议案、建议,政府在交办时都会确定谁主办、谁协办,并明确各自的责任。但是,在实际办理中,主办单位和协办单位往往没有隶属关系,行业特点也各不相同,又都是平级单位,有时很难形成统一的办理方案和答复意见,即使是主办单位也很难拍板定案,致使办理工作多多少少受到一些影响。
  (四)办理代表议案、建议所需资金没有明确的解决渠道
  在今年的人大代表议案、建议和政协委员提案交办会上,区政府的领导曾讲过一句话:把代表、委员提出的问题全解决,没有30个亿不成。这个数字差不多相当于昌平区两年的财政收入。同时,这句话也表明一个意思,就是办理代表议案、建议需要很多的资金。就目前来看,办理代表议案、建议所需的资金很难从根本上得到解决。这是由于所需资金的多少预测,需要解决的问题急缓程度不好确定,因此,在编制年度财政预算时,无法把办理代表议案、建议和委员提案所需的资金列入财政预算,每年人代会批准的财政预算也都不包括此项开支,对办理代表议案、建议所需的资金只能通过其他渠道来解决。个别承办代表议案、建议较多的部门,在编制部门预算时可能考虑这一因素,但是从额度和所列科目上,也很难把握。由于资金保障方面存在的问题,也制约了代表议案、建议的办理。
  (五)在议案审查中,要筛选出涉及全局的“议案”
  各级人大和“一府两院”,由于权力范围的不同,对代表提出议案的办理也有所不同,以议案形式交“一府两院”办理的力度,应该说越高一级的人大,办理的力度也越大。十届全国人大五次会议,共收到议案796件,全部交由全国人大各专门委员会审议。审议结果和处理情况,经全国人大常委会审议通过后,在下次代表大会上向全体代表提出报告。近几年的市人代会,每次会议收到议案都有二、三百件,经过大会议案审查委员会审查,每次大会都有七、八十件议案,按照类别并案处理,一般合并为五至六件议案交市政府办理,市人大常委会专题听取办理情况的汇报。其余议案作为建议交“一府两院”办理,常委会与代表提出的建议、批评和意见一起听取办理情况的汇报。区县一级人大,每次会议提出的议案不少,但是真正作为议案办理的却极少。比如,过去的四年,昌平区共举行四次区人民代表大会,每次大会收到的议案都在70件左右,但是作为议案办理,或几件议案并成一案办理的还没有。其中原因,可能主要是议案内容和议案质量的问题,但是也不排除存在认识和操作层面的问题,或者避繁就简成份。全国人代会收到的议案绝大部分是法规案,十届全国人大五次会议收到的796件议案,有794件是法规案。市人代会收到的议案有一部分法规案,绝大部分是经济社会发展、城市建设与管理和与人民群众生活密切相关的事项,并案处理是将其中内容相关的重大事项、或综合问题的议案合并成一件议案办理,这样既能节省成本、提高效率,又能使议案反映的问题得到全面、彻底的解决。而区人代会上提出的议案,虽然基本上都是一些具体事项,但也应当将涉及面比较广或人民群众普遍关心的议案,或单独、或并案交“一府两院”办理,由人大常委会听取办理情况的汇报。这样对“一府两院”提高对议案的重视程度、加大办理力度、保证办理质量都会有积极的促进作用,同时,也能体现对代表的重视和尊重,保护代表提出议案积极性。
  (六)人大常委会的督办工作还有待进一步加强
  应该说,经过多年的工作积累和经验总结,人大常委会在督办代表议案、建议工作的制度化、规范化建设方面,在创新督办形式、突出督办工作实效等方面都做了大量的工作,也取得了很大的成绩。但是,如果进行深入的分析,目前的督办工作也还存在一些问题和不足。一是督办工作相对滞后。每年人代会后,向“一府两院”交办代表议案、建议都非常及时,政府向承办单位交办也非常及时。但是在承办单位制定办理方案环节,人大常委会和提出议案、建议的代表了解的还不够深入,监督的措施也不具体,导致监督工作不能及时跟上。二是督办工作还显得比较被动。承办单位的办理方案、办理情况的答复都是直接对代表,在听取政府办理情况的报告之前,如果没有代表对答复意见不满意或提出不同意见,人大常委会基本上不了解办理的具体情况,包括议案、建议的分类情况,这也是当年办结率一直都比较低的原因之一。三是督办力量相对不足。按照工作分工,人大常委会对议案、建议的督办工作,除部分重点、难点建议由主任、副主任牵头督办外,绝大部分议案、建议的督办工作都是由代表联络室负责。由于人员少,工作头绪多、任务重,督办工作很难做深做细,即便是那些重点、难点、热点建议,也很难结合代表的要求和政府的办理方案进行深入的调查研究,从而推动办理工作,提高办理质量。
  (七)感情因素在一定程度上影响着代表真实意见的表达
  “一府两院”对代表议案、建议办结后,在向代表答复时,每年都有一些代表对办理方案、办理工作和答复意见不满意,但最后签署的意见一般都是“满意”。这其中,有部分承办单位是重新制定方案并办理的,有相当一部分单位是反复找代表,或是通过各种关系去说服代表。代表碍于感情、面子而签署“满意”,即使不行明年还接着提。有些议案、建议,代表连续多年提出,不能排除有这方面的因素。因此,代表的满意率并不等于建议落实率。
  三、对提高代表议案、建议办理质量的几点建议
  代表议案、建议的办理工作,如果简单的理解,就是国家机关对代表以议案或建议形式提出问题答复和落实情况。但是,如果细致地分析和研究,其中包涵着很多环节和关系。议案、建议从形成到落实一般要经过九个环节:走访选民→整理、提出→审查确认→交办→办理→督办→答复→复查补办→代表满意。至少要涉及五个关系:代表与选民的关系、提议案建议的代表与代表大会及其常委会的关系、提议案建议的代表与办理和承办单位的关系、人大及其常委会与“一府两院”的关系、“一府两院”系统内部的关系等等。归纳这些环节和关系,做好代表议案、建议的督办工作,切实提高办理质量,还需要从三个方面进行探索和加强。
  (一)切实提高代表提出议案、建议的质量
  高质量的议案、建议,是提高办理质量的前提。提高议案、建议的质量应当重点做好三项工作:
  第一,加强代表培训,增强代表素质,从源头上提高议案、建议质量。各级人大常委会、乡镇人大要采取多种形式加强对代表的培训,提高代表对人民代表大会性质、地位和作用的认识,明确代表的权利和义务,明确代表提出议案、建议是履行职务的重要形式,增强责任感和使命感。同时要组织代表学习宪法和法律法规、学习党和国家的方针政策、学习与履行代表职责相关的业务技能,提高撰写议案、建议的能力和水平,明确提出议案、建议的基本要求,严格按照有关法律法规的规定和权限范围,坚持一事一案,立足规范性、针对性、可行性和全局性提出议案、建议。换句话说,就是经过培训让代表知道议案、建议给谁写、写什么、怎么写。从高度上讲,提出议案、建议的事由要清楚,应当是关系本地区经济社会发展的重大问题,是本级“一府两院”工作中存在的突出问题,是人民群众关注的热点问题。解决问题的建议和措施应当明确、具体。
  第二,引导人大代表密切与人民群众的联系,广泛知政情、知民情。人大代表,不管是直接选举产生的,还是间接选举产生的,都是由人民选举产生,来自于人民,服务于人民,代表和维护人民群众的利益。反映人民群众的诉求、推动“一府两院”、保证法律法规的贯彻实施是代表职责的重要内容,提出议案和建议、批评、意见是履行职责的主要形式,密切联系人民群众、了解人民群众的意愿和要求,是履行职责的基础。同时,代表还要广泛地了解政情信息,把握地区工作的大局,努力把民情和政情统一起来,把群众关注的热点和政府工作的重点统一起来,把解决局部利益与推动中心工作统一起来。只有这样才能保证提出议案、建议的质量,才能增强针对性、实效性和可操作性。昌平区三届人大以来,以发挥代表作用为核心,每年突出一个重点开展主题活动,通过开展主题活动,引导代表加强与选民的联系,广泛知晓民情,准确表达民意,对提高议案、建议的质量也起到了很好的作用。
  第三,应当建立议案、建议初审把关制度。代表大会期间,代表提出的议案、建议,应当由代表团团长进行初步审核和把关。闭会期间,由乡镇人大主席、人大街道工委主任初步审核和把关。间接选举产生的人大代表提出议案、建议,由选举单位的人大常委会代表联络室报主管主任初步审核和把关。初审把关的重点应当是议案、建议的内容和落实议案、建议的措施,并进行筛选,把不属于本级人大管辖或不应由本级“一府两院”解决的问题挑选出来,通过其他渠道向有管辖权的部门提出。初步审核和把关中,主要是从保证议案、建议质量的角度,向提议案、建议的代表提出修改补充、撤回或改变主投单位的建议,不能剥夺代表提出议案、建议和对议案、建议进行修改、补充的权利。
  督办工作也应当从这三个方面着眼,提前做好相关的工作,为提出高质量的议案、建议打好基础。
  (二)督促“一府两院”和承办单位提高议案、建议办理工作的水平
  从区县一级来看,提高代表议案、建议办理工作的水平,应当从四个方面进一步加大工作力度,督办工作也应当从这些方面着眼,督促“一府两院”和承办单位改进办理工作。
  1、“一府两院”及承办单位要提高对办理代表议案、建议工作重要性的认识。
  能否做好人大代表议案、建议办理工作,首先取决于“一府两院”和各承办单位对这项工作的认识程度。由代表大会选举和由人大常委会任命的“一府两院”领导人员以及负责人大代表议案、建议办理的具体工作人员,应当加强人大制度理论的学习,充分认识健全完善人民代表大会制度,是推进民主政治建设的制度保证,是实现依法治国方略、建设社会主义法制国家的根本要求。认真办理代表议案、建议,是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,是“一府两院”自觉接受人大及其常委会监督、尊重和维护代表权利的具体体现,是维护最广大人民群众根本利益的最直接体现。人大代表是国家权力机关的组成人员,依照法律规定提出议案,对国家机关、组织的工作提出建议、批评和意见,是法律赋予人大代表的权利,是人民群众意愿的集中反映,是人大代表依法履行职责的具体体现,是执行代表职务、代表人民参加行使国家权力、参与管理地方国家事务、管理经济、文化和社会事务的重要形式,也是国家权力机关对行政、司法机关实施监督的基本方法。而“一府两院”办理代表议案、建议是法定的义务,应当认真办理并答复代表。同时,认真办理人大代表议案、建议,有利于国家机关在深化改革、发展经济的宏观决策中,集思广益,掌握更多的信息,了解更多的情况,从而使决策更正确、更科学、更符合人民意愿,避免和减少工作中的失误,保证改革和建设的顺利进行。
  2、探索建立办理代表议案、建议的资金保障机制。
  必要的资金是办理代表议案、建议,提高办理工作水平的物质保证。没有必要的资金作保证,确定的“A类”案再多、制定的落实方案再好也是没有用的。就现在的预算体制和人代会的运行机制看,解决这个问题还有一定的难度。因为,在制定年度财政预算草案时,代表大会还没有开,代表议案、建议还没有提出来,具体提出什么问题、重点是什么、需要多少资金,都是未定数,所需资金很难列入财政预算。即便是代表大会上,表决批准财政预算是在代表提出议案截止时间之后,但是,大会的议案审查委员会还要对议案进行审查并向主席团报告。会后,人大常委会还要根据审查意见,与代表提出的建议、批评和意见一并向“一府两院”交办。“一府两院”及其承办单位还要研究如何办理、按哪一类办理,同时还要考虑政协委员提案的办理工作。因此,提前解决办理代表议案、建议的资金问题确实很难。但是,“一府两院”不能因此而放松议案、建议的办理工作,也不应该强调客观,把本来当年能够解决的建议向后推,而应当在探索途径、创新方法上下更大的功夫。经过调研,我们认为有五个途径可以尝试:一是在每年编制年度财政预算之前,由人大常委会有关工作机构与政府有关部门一起,通过镇(街)人大,征询代表提出议案、建议的意向和重点,然后进行归纳和汇总分类,经过测算后将所需资金列入相应预算科目或部门预算。二是对近三年代表提出议案、建议情况和资金投入情况进行统计分析,根据统计分析结果确定列入预算的资金数额,不足的部分由预算外资金适当增补。三是以上年办理代表议案、建议的实际资金投入为基数,确定适当的增长比例,列入预算,如果缺口较大,根据财力情况予以增补。四是由各承办单位,在综合考虑过去列入计划需要办理的建议和有可能提出的新建议,将办理所需的资金列入部门预算,然后由财政主管部门审核确定。这种做法,我区有的承办单位已经坚持多年。五是在议案、建议交办后,由承办单位拿出资金使用需求,由财政主管部门汇总,向人大常委会会议报告,经批准后,作为追加的财政支出列入年度预算。除此之外,可能还有更好的途径和办法,需要“一府两院”和各承办单位结合办理工作的实际去探索和实践。
  3、建立部门承办、政府协调、突出重点、解决难点的办理工作思路和机制。
  应该说政府各部门之间虽然在职能上有交叉的现象,但总的来说,职责还是比较清楚的。部门之间不可能完全隔断,没有一点联系的。代表提出的议案、建议,有的只需一个部门去办理和落实,有的则需要多个部门共同去办理和落实。比如,路口安装红绿灯这样一个简单的事情,就可能涉及公路、市政、交通等多个部门,有些复杂的议案、建议涉及的部门可能更多。据统计,昌平区每年代表提出的议案、建议,有三分之一左右都是两个或两个以上部门联合承办的。其他区县或者市人代会上代表提出的议案、建议,在办理中也可能会涉及多个部门。遇到这种情况,一般是确定一个主办单位,由若干个协办单位协助办理。在实际操作中,由于主办与协办之间是平级关系,主办单位的组织协调工作很难到位,甚至会出现扯皮现象。特别是对一些重点、难点建议,承办单位往往不愿更多的介入或深入的研究解决,造成个别建议常提、常办、长期得不到根本的解决。针对联合承办中存在的问题,各级政府应当给予高度重视,充分发挥组织协调作用,帮助主办单位做好协调工作,对重点、难点建议更应当全面了解情况,加强联系沟通,及时协调解决问题,明确部门责任,确保办理工作顺利进行。并在工作中,积极探索建立办理重点、难点方案、建议的工作机制。
  4、督促承办单位加大复查补办力度。
  随着社会的发展、人大地位的不断提高和人大代表意识的不断增强,人民群众通过人大反映和解决诉求的意识越来越强,人大代表对“一府两院”办理议案、建议的要求也越来越高。过去向代表答复办理意见或办理结果可能很容易通过,近年来,在这方面逐渐发生了一些变化,就是代表拒签或签“不同意”的情况呈逐年增加的趋势。这里面主要有四种情况:一是对解决时限不满意,认为应当列为当年解决的问题而未被列入,要求列入并尽快解决;二是对办理方案或办理结果不满意,认为所反映的问题没有得到根本的、有效的解决,要求重新制定方案、重新办理;三是在办理过程中,提出议案、建议的代表又有了新的要求或新的建议,办理中没有给予充分考虑;四是个别代表超出范围或有关规定,提出不切实际的要求。这些情况可能也是影响代表对建议办理工作满意度的重要因素。因此,应当引起“一府两院”及其承办部门的高度重视,并采取有效措施加以解决。其中,最主要、最有效的,也是最便于实施的措施就是加大复查补办力度。当然,复查补办也包括对代表已签署满意的议案、建议进行复查,但这不是最主要的,最主要的应当是对代表拒签或签“不同意”的议案、建议进行复查,并制定措施和方案进行补办。2007年,昌平区政府主要领导亲自进行督办协调、复查补办,并取得很好的效果,充分说明了“一府两院”自身加强复查补办工作的重要性。
  (三)完善制度,健全机制,推动督办工作的创新
  督办代表议案、建议办理是人大常委会的一项重要工作。多年来,各级人大常委会在工作实践中,对代表议案、建议的督办工作已经形成一整套方法和措施,并且在督办工作中起到了很好的作用。比如:常委会领导牵头督办重点议案、建议,听取重点议案、建议办理进展情况汇报,组织开展专题视察,专题听取办理情况汇报等。结合过去几年昌平区代表议案、建议督办工作具体作法,我们认为代表议案、建议督办工作还应当从四个方面进一步加强。
  第一,进一步加强督办工作制度建设。制度是促进工作规范化的基本保证。为了推动代表议案、建议办理工作的规范化,各级人大常委会基本上都制定了人大代表建议、批评和意见办理办法,特别是2005年6月,全国人大常委会办公厅印发的《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》,对地方各级人大常委会完善办理工作制度,做好办理工作起到了很好的指导和促进作用。但是,就督办工作而言,对督办工作的时间、督办措施、督办内容和督办中遇到问题的处理,目前还没有明确的、具体的规定和要求,虽然各个地区、各级人大在工作中都有一些很好的作法,但还很少形成规范的督办工作制度。结合督办工作的实际,我们认为有必要把督办工作中的好做法,用制度的形式固定下来,同时,在督办方式、督办内容、督办与承办的关系和职责划分、督办意见的落实等方面进行深入的研究,形成各级人大常委会都适用、可操作性强的制度或办法。这其中,对议案的督办,可能能够通过常委会或专门委员会的工作制度来实现,因此可以通过完善相关的工作制度来规范议案的督办工作。建议、批评和意见与议案相比有所不同,一是数量多,二是涉及面广,三是内容具体,四是督办方式灵活。因此,规范建议、批评和意见的督办,是实际工作的需要,是加大督办力度、增强督办实效的需要,各级人大常委会应当加强这方面工作。
  第二,建立层次分明、重点突出、效果优先、运转协调的督办工作机制。人大常委会应把代表议案、建议的交办情况和政府交办会后的具体承办情况,对议案和建议、批评和意见再次进行认真的梳理,根据议案建议的内容、影响面、办理的难易程度等,制定督办工作计划。督办工作计划的基本原则是:层次分明、重点突出、效果优先、运转协调。昌平区的基本作法,是将督办工作分为五个层面:一是主任会议集体督办。主要是涉及面广、影响大、群众关注程度高、办理难度大的议案、建议。二是主任、副主任分工督办。选择部分重点议案、建议,由主任或副主任牵头督办。三是代表联络室总体督办。要全面了解情况,及时掌握议案、建议的办理进度和存在的问题,有针对性地提出督办意见,促进平衡,全面推进。四是相关工作委员会协助督办。对涉及本工作委员会的议案、建议,要随时了解情况,及时发现问题,提出改进措施,协助做好督办工作。五是充分发挥代表在督办中的作用。努力做到“四个结合”,即:集中督办与个案督办相结合,主任会议集体督办与主任、副主任分工督办相结合,代表联络室总体督办与相关工作委员会协助督办相结合,听取报告与视察检查相结合。2007年,区人大常委会主任会议专题听取了区政府办公室关于办理代表议案、建议情况的汇报,根据办理情况,选择了21件重点建议,由六名主任、副主任分别带队,利用两天时间集中进行督办,并在区电视台和《昌平周刊》进行深入的宣传报导,使督办工作收到了很好的效果。在督办的组织机构建设上,也需要不断探索和创新,建立专门的跟踪、组织和督办机构。在政府督察室和人大常委会代表联络室的基础上,以人大常委会名义组建议案、建议督办委员会,可以是综合的,也可以针对某项议案、建议,成员除吸收常委会委员、专门委员会委员、相关人大代表参加外,还可聘请相关的专业人员参加,以增强督办工作的针对性,提高督办质量。
  第三,突出对重点、难点议案、建议的督办。之所以成为重点或难点,主要是因为这些议案、建议的影响面大、涉及单位多、办理难度大、群众关注程度高、人力物力投入多。另外,还有一个原因,就是出现反复的可能性大,比如,涉及环境污染和社会治安秩序的一些议案、建议,如果不采取措施从根本上解决问题,出现反复的可能性很大。各级人大常委会每年都应抓住一些重点、难点议案、建议,采取切实有效的方法和措施进行督办,确保办理效果。这样做至少有三个好处:一是推动一些重点、难点和人民群众普遍关注问题的解决;二是体现督办工作的实效,增强代表提出议案、建议并督促落实的积极性和主动性,促进代表作用的发挥;三是帮助政府推动工作,提高人民群众和全社会对人大的认知度,扩大人大的社会影响力。确定重点、难点议案、建议要考虑以下因素:应当是代表特别关注、群众普遍关心、迫切要求解决;代表多次提出但没有得到解决;综合性强,需要多个部门配合办理;办理后对全局有重要影响或者能让多数群众受益。比如,吉利大学生活污水直排,污染河道及周边环境问题,当地群众反映强烈,代表连续三年提出建议要求解决,由于重视程度不高,前两次办理效果不好,没有从根本上解决问题。第三年,区人大常委会将其列入重点建议进行督办,督促吉利大学和区有关部门采取有效措施解决排污和治理问题,通过建污水处理设施和对被污染的河道进行治理,使问题从根本上得到了解决。
  第四,发挥代表在督办中的作用,对提高办理质量更直接、更有效。代表是议案、建议的提出者(以代表团名义提出的建议也是征得代表同意的),代表对办理的结果最有发言权,不管是按照哪一类建议去办理,最终都应当达到代表满意,代表在议案、建议的提出和办理过程中处于核心地位,对议案、建议的办理有知情权、参与权、监督权和办理结果的确认权。因此,在督办中必须充分发挥代表的作用,应当做好三个层面的工作。一是承办单位应当主动加强与提出议案、建议代表的联系。在办前听取代表意见;在制定方案、实施方案、调整方案征求代表意见,在办理过程中邀请代表实地查看办理进度和办理情况;在办后及时向代表通报情况,认真听取代表对办理工作的意见。也就是所说的“办前、办中、办后”都要加强与代表的联系和沟通,让代表全程了解情况。二是人大常委会要发挥好代表与承办单位之间联系沟通的桥梁作用,要及时向代表反馈办理工作的信息,通过组织座谈和视察等活动为代表了解情况创造条件。三是代表也应主动关注所提议案、建议的办理情况,及时对办理工作提出意见和建议,特别是需要调整和修改建议内容的,要及时向承办单位说明,以便承办单位及时调整方案,确保办理结果与代表的要求相符,减少因代表提出新要求而对办理结果不满意的情况。
  (本文为2007年度市人大理论研究会课题,收录于《人大理论与实践研究报告2008》。课题组组长:李福忠。成员:杨 毅,区人大常委会委员、研究室主任;孟 晖,研究室副主任;冯 民,秘书科科长。)