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关于“三者有机统一”的制度思考

点击量:     来源:     作者:    2012年04月13日 【 】  【 打印】  【 关闭
    党的十六大报告把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,确定为全面建设小康社会的重要目标,并第一次明确提出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十七大将“三者有机统一”的内容正式写进了党章。“三者有机统一”的提出,具有重大理论和实践价值,标志着我们党从理论上对民主政治基本规律的认识和把握提高到了一个新的水平,在建设中国特色社会主义民主政治的道路上实现了新的跨越。但是,在实践层面上,真正实现“三者有机统一”,需要党、国家和人民在推进社会主义民主政治建设的实践中,进行艰苦努力和不懈探索,让这条有中国特色社会主义本质特征的民主政治建设之路,真正成为我们实现社会主义建设既定目标的根本之路。
  坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,不是一句适应时令而提出的政治口号,而是突出中国特色政治制度特点,体现当代中国民主政治建设的现实要求,关系中国政治体制改革进程和发展方向的一项重要理论成果,其内涵非常丰富,涉及政党制度和国家制度层面很多重大的理论和现实问题。课题组在广泛调研的基础上,从制度建设层面对坚持和实现“三者有机统一”进行了深入思考。
  一、“三者有机统一”确定了中国特色民主政治建设之路
  我国民主政治建设的主要内容包括:国家权力机构的民主政治建设、党内民主建设、基层民主、决策民主、行政和司法民主以及完善制约监督机制等几个方面。建国以来,我国的民主政治建设经历了从兴盛到遭受严重破坏,再到恢复和快速发展的曲折历程。从1949年9月新政协会议的召开,到中华人民共和国的建立,再到人民代表大会制度的确立和宪法的颁布实施,建国初期我国的社会主义民主政治表现出了空前兴盛的景象,我国民主政治的框架和原则基本确立。但是,从1957年反右斗争开始,我国的民主法制逐渐遭到践踏和破坏,到“文革”期间基本上荡然无存。党的十一届三中全会以后,我们党通过总结“文革”教训,得出的一条重要结论就是完善社会主义民主,加强社会主义法制,并从加强民主法制建设入手,全面恢复和加强民主政治建设。党的十二大强调要把社会主义民主建设和法制建设密切结合起来;十三大把民主和法制作为国家建设和发展的目标之一;十四大、十五大提出实施依法治国,建设社会主义法治国家的目标;十六大提出“三者有机统一”;十七大指出发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标,发展社会主义民主政治必须坚持“三者有机统一”。实现“三者有机统一”是我国民主政治建设的根本之路和前进方向。
  (一)坚持党的领导,是人民和历史的选择,是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。
  近代以后,中国从一个曾经为人类历史创造过辉煌成就的国家,逐步沦为列强的半殖民地国家;中华民族作为一个为人类社会贡献了灿烂文明的伟大民族,换来的却是备受欺凌和任人宰割。纵观中国近代史,中华民族的仁人志士为了求得国家独立、民族复兴,进行了一代又一代坚持不懈的努力和尝试。从农民起义到洋务运动,从君主立宪到资产阶级革命,从容闳留美到梁漱溟的乡村建设运动,实业救国、科学救国、教育救国、法律救国……,中华民族的精英不惧千难万险,以百折不挠的精神进行了一次又一次“民族再造”或“民族自救”的实验。然而,所有的这些主张和行动最终都没有被广大民众所接受,都没能改变中国的状况,直到1921年中国共产党成立,中国才真正走上了一条民族自决之路。共产党带领全国人民进行了长达28年的艰苦斗争,最终推翻了压在中国人民头上的三座大山,获得了民族独立和人民解放斗争的胜利。新中国建立后,全国人民通过自己选举产生的人民代表大会,制定并通过了宪法,将坚持中国共产党的领导写进宪法,使共产党执政的合法性有了国家制度和法律的保障。
  所以说,中国共产党的领导地位和执政党地位,不是中国共产党的一厢情愿,而是近代以来中国民主革命的必然产物,是广大人民群众的历史选择。
  新中国成立以来,虽然我们经历了很多曲折和困难,但是,在中国共产党的领导下,我们战胜了一个又一个困难和艰难险阻,踏上了健康快速发展的轨道,经济、政治、文化和社会各项事业都取得令世界瞩目的成就,综合国力、国际地位、国际影响力显著提高。在国内,随着经济的发展、制度的完善和民主的进步,各种国家机构相对健全,中国特色社会主义法律体系已经形成,整个国家逐渐步入了有序发展的法制轨道。新的历史条件下,有些人对坚持共产党的领导产生了怀疑。那么,中国的发展进步是否需要坚持共产党的领导呢?答案是肯定的。
  坚持共产党的领导是由我国的国情决定的。我国是一个拥有十三亿多人口的多民族发展中国家,幅员辽阔,地区发展很不平衡,自给自足的小农经济和封建意识根深蒂固,又经过了百余年列强的掠夺和战乱,经济基础薄弱,社会化程度很低。在这样一个缺乏社会协作传统的国家,如果没有一个真正代表人民利益的政党作为政治核心来凝聚民心,国家就会是一盘散沙,四分五裂,就会陷入混乱的深渊,实现人民当家作主和依法治国是不可想象的,也是不可能的。而中国共产党用九十年的实践证明,它就是这个能够真正代表中国人民利益,领导国家走向富强,有着强大凝聚力的政治核心。
  坚持共产党的领导是由党的先进性决定的。党的领导不取决于自身及其成员的主观愿望,而是由执政党内在的先进性决定的。中国共产党是由中国社会最先进的分子组成的。党执政的根本目的,就是领导、支持和保证人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现最广大人民的根本利益。因此,坚持党的领导就是坚持与时俱进,坚持国家的先进性。
  坚持共产党的领导是社会主义法治建设的艰巨性决定的。我们已经确立了建设社会主义法治国家的伟大目标,但是法治建设不是一朝一夕、一蹴而就的事情,法治精神的建立、法治秩序的形成需要经历漫长艰巨的过程。西方的法治传统可以追溯到古希腊时期,经过了几千年的演化、积累,才发展到了今天的程度。而中国经历了二千多年的封建统治,缺乏法治传统和土壤,如果没有正确的引导,很容易导致曲解法律、滥用权力和权利、甚至引起民主暴政等不良后果。在未来的法治进程中,还会有很多问题和复杂情况,建设法治国家的任务还十分艰巨和繁重,需要一个先进的、科学的、坚强的政党,站在高瞻远瞩、总揽全局、协调各方的角度,对民主和法治的发展加以引导,否则,法治国家的目标很难实现。因此,发展社会主义民主政治,加强社会主义法治建设,保证人民当家作主,最重要的就是必须坚持党的领导,这是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。
  (二)实现人民当家作主,是中国共产党的根本目标,是社会主义制度的本质要求
  人民当家作主,即:人民是国家的主人,是国家合理的所有者和统治者。它集中表达了国家权力来源于人民、服务于人民的政治理念,确立了人民在国家和社会生活中的主体地位。人民主权的思想是现代社会无需证明的真命题,全世界多数国家的宪法都旗帜鲜明地声明:国家权力属于人民。中国共产党领导人民进行艰苦卓绝的斗争和流血牺牲,目的就是要让人民得解放,建立人民政权,让人民真正成为国家的主人。
  我们讲的人民当家作主与西方国家的“主权在民”,从逻辑思维上讲大体相同,都体现了人民主权的理念,但在概念的内涵和外延上有所区别的,主要表现在“民”的含意不同。西方的“民”通常指社会全体成员,“people”一词没有明显的政治色彩,译成“人民”、“国民”皆可,用所谓的全体国民的主权掩盖资产阶级统治的实质,这使得西方的民权理论具有较强的欺骗性。而汉语中的“人民”则是一个政治概念,与“敌人”相对,其内涵不能等同于全体国民。新中国发展到现在,敌人作为一个阶级已经被消灭,绝大多数国民都属于人民的范畴,几次修改宪法,人民的外延不断扩大,说明人民当家作主的理念和制度,仍处在不断发展和完善的过程中,更具真实性。之所以要坚持人民当家作主,主要是:
  第一,人民群众是人类社会的真正创造者,是历史的主人,因此也只有人民才是国家和社会真正的主人。人类社会的历史是由人的实践活动构成的,每个人只要参与了社会活动,就都是历史的创造者, 有所不同的是每个人所起作用的大小有差别。唯物史观告诉我们,社会历史首先是物质生产发展的历史, 人民群众作为物质生产的承担者和社会生产力的体现者, 其生产活动是社会存在和发展的基础,是推动社会进步和历史发展的决定力量。人民群众也是社会精神财富的创造者,一切精神财富的源泉,都存在于人民群众的生活实践之中。人民群众不仅是社会物质和精神财富的创造者,更重要的人民群众是社会变革的决定力量,任何时期的社会变革,人民群众都是主力军,是推动社会由低级向高级发展的决定性力量。在社会制度的更迭中,人民群众始终是社会革命和变革的主体,他们以自己的斗争来解决社会发展的基本矛盾,为新的更进步的社会制度开辟道路,并成为新制度的忠实捍卫者。纵观古今中外,真正创造历史的是广大的人民群众,而不是少数统治者,也不是少数的英雄人物。离开了人民群众的支持,英雄将不复存在。正是基于这样的认识,中国古代统治者才由衷地发出了“水能载舟,亦能覆舟”的感慨。
  第二,人民群众是国家政权的供给者。现代国家构成理论认为,国家是由人民把自己的一部分权利让渡出来,组成国家权力,构建国家政权,从而建立起来的社会组织。人民让渡的权利主要有两种:一是出让部分的生命自主权,即通过依法服兵役,来保证国家的安全性;二是出让部分的财产权,即通过依法纳税,维持国家的运行成本。世界各国都把依法服兵役和依法纳税,作为公民的义务明确地写入宪法。生命权是人存在的前提,财产权是人生存的基础,人民之所以要部分地让渡如此重要的权利,并不是无条件的。人民是以此为代价授权政府进行公共管理,提供公共服务,使整个国家协调有序地运转,避免因个人欲望无限膨胀导致侵犯他人利益的混乱局面。因此,归根结底国家主权来源于人民,并最终归属于人民,而不是属于掌控国家权力的机关和官员。每个机关、每个官员手中的权力都来源于人民的授权或者委托,其性质体现的是服务,公共权力必须服务于公共利益、受制于公共利益,这是衡量行使公共权力是否合法的唯一标准。人民一旦发现公共权力的行使与他们的授权和委托相抵触时,可以取消委托,收回授权,这时表现出的是国家运转危机。例如,2011年初埃及出现的国家危机。
  第三,人民当家作主是社会主义的重要标准。人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求,是社会主义政治文明建设的出发点和归宿。社会主义民主政治的本质是人民当家做主。党的十六大报告指出:“共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。”十七大报告指出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”……“深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。”由此可见,共产党领导的目的就是保障人民当家作主的权利在现实生活中得以实现,只要牢牢把握为人民服务这个宗旨,切实体现人民当家作主的这个社会主义制度的本质,共产党就不惧怕多党制、三权分立等西方政治理念和思潮的挑战。
  (三)依法治国是人类文明的共同成果,是党领导人民治理国家的基本方略
  法治是起源于西方的一种治国理念和管理方式,是人类在不断总结如何治理国家和社会的经验教训基础上,发展起来的一种先进的治国模式。经过长期的发展,在近现代资本主义国家已经达到了一个较高的层次。法治是人类社会的共同财富,共同的价值追求,实施法治是社会文明进步的重要标志。新中国初期,我国也曾进行过法治的尝试,但很快就被抛弃,导致了法律虚无主义及人治思潮的泛滥,直到党的十一届三中全会以后,才再一次开启了法制建设之门,并确定了建设法治国家的目标。
  1981年6月,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,在总结文革教训时得出的重要结论之一,就是要建设高度民主的社会主义政治制度,完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量,使社会主义法制成为维护人民权利,保障生产秩序、工作秩序、生活秩序,制裁犯罪行为,打击阶级敌人破坏活动的强大武器。十四大报告指出:没有民主和法制就没有社会主义,就没有社会主义现代化,我们应当在发展社会主义民主,健全社会主义法制方面取得明显进展。提出要高度重视法制建设,并对立法重点提出了要求。党的十五大报告首次提出,依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。十六大、十七大提出,发展社会主义民主政治,最根本的就是将党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一起来,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。可以说,依法治国方略和“三者有机统一”的提出,标志着我们党将最终战胜和彻底抛弃封建人治思想的羁绊,坚定不移地选择了依法治国的道路,这是党治国理政观念的重大突破。实施依法治国方略,确定建设社会主义法治国家的目标,也表明了共产党对法治的认识和运用有了重大的发展,向前跨越了一大步。
  古今中外的历史经验表明,法律和秩序是一个理性社会所必备的,现代社会中人们承认的是法律的权威,而不是执法者的权力。法治就是通过法律治理国家,在法治状态下,所有公民与社会组织皆依法行事,公民个人享有宪法和法律保障的广泛权利,同时也负有相应的法律义务。立法、行政、司法等都在法律框架内有序运行,依法律产生,对法律负责,受法律约束,国家权力与公民权利都通过法律得到合理配置或确认。因此,所谓法治,就是通过法律使权力和权利得到合理配置的社会状态。虽然在具体制度上,我们不能完全照搬西方的经验,但是依照法律治理国家,或者说依照制度、规则来治理国家的方式,我们应当大胆地加以借鉴和吸收。
  法治对于发展社会主义市场经济尤为重要。社会主义市场经济的本质,决定它必须是法治经济,必须有完备的法制来加以规范和保障。市场主体的活动,市场秩序的维系,国家对市场的宏观调控,基本经济制度的巩固和完善,多种分配方式的有效运作,市场对资源配置基础性作用的发挥,都需要法律的规范、引导、制约和保障。市场经济是竞争的经济,规范竞争行为的主要手段也是法律,而不应当是行政干预。法制建设为市场经济运行提供了极为重要的规则,使其得以健康有序的进行,保证社会主义市场经济体制的优势得以充分发挥。
  法治是国家稳定和发展不可或缺的,实行依法治国是实现国家长治久安的重要保障。在过去的两个世纪里,中国经历了太多的战乱和动荡,导致国力积贫积弱,百姓困苦不堪。改革开放以后,国家进入了和平稳定、繁荣昌盛的大发展时期。现在我们集中精力搞建设、谋发展,稳定的政治环境和社会秩序是前提,否则三十年的建设成果可能毁于一旦。法治为社会提供了行为规则,使人们对自己行为的后果有充分的预估,知道什么该做,什么不该做,怎样做才能实现主体利益的最大化,成本最小化。法治用实际存在的法律制度和规定来解决国家和社会生活中出现的各种问题,给人们提供预见性强、公平公正的生存环境。只有这样,国家和社会才能够稳定、有序、可持续的发展。研究中国历史会发现,中国社会始终重复着一个循环“革命”的怪圈,每隔一、二百年就会有农民起义、战争或动荡,而结果都是百姓成为最大、最直接的受害者。从这个意义上讲,社会的和谐稳定是广大人民群众的最高利益。只有实施依法治国,使国家和社会的一切活动都在法律规定的范围内进行,我们才能最终走出循环“革命”的怪圈,才能从根本上保证社会的长期稳定和国家的长治久安。
  二、影响和制约“三者有机统一”的现实因素
  从坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者个体的本质特征来分析,它不同于生命体的各个器官和组织,是一种天然的、自觉的有机统一体;也不同于其它有机物,在自然条件下可以形成紧密联系的、稳定统一的状态。我们讲的“三者有机统一”并无天生的、必然的、内在的联系和统一性,实现“三者有机统一”,就好比人工合成一个有机物,需要有一定的外部条件和各元素之间的恰当比例,才能成为理想的有机体。否则,有机性就会遭到破坏,物质的性质就会发生变化,有机统一也就无法实现。
  就现实而言,“三者有机统一”还未达到最佳状态,如果从主观和客观、体制和机制、传统和现代等诸多角度去分析,影响和制约“三者有机统一”的因素可能有很多,我们主要在现有制度框架内,从三者各自的功能作用角度作一些分析。
  (一)从坚持共产党的领导来看
  从坚持共产党的领导来看,我们应当弄清楚三个问题:
  1、共产党执政的合法性来源。现实生活中,确有这样一些人包括一些党员干部,他们抛开制度单纯地讲党的领导。这些人对党执政的合法性存在模糊、甚至是错误的认识,他们认为党执政的合法性来源于领导人民取得了战争的胜利这一既定的历史事实,而不是来源于制度,把本应属于宪政体制下的执政党,当作在宪政体制外单独存在的领导力量,这也是当今社会有相当一部分人认为权大于法,无视国家法律存在的思想根源。这种短视观点和错误认识,对坚持共产党的领导,实现党长期执政的目标是非常不利的。要认识共产党执政的合法性,首先应当明确共产党通过战争的胜利取得执政地位,这只是执政合法性的先决条件,并非必要条件。因为,战争的胜利不是取得执政合法性的唯一方式,毛泽东提出“枪杆子里面出政权”,在当时的中国是正确的,因为共产党所领导的革命战争是正义的、受到广大人民群众拥护的战争,否则也会像袁世凯称帝、张勋复辟和国民党政权一样很快被推翻。但是,除正义的战争之外,我们不能一味地强调“枪杆子里面出政权”,如果那样,不管任何势力通过武力或军事政变等形式获取政权的行为,均应承认其合法性和正当性。其次,应当清楚共产党执政的合法性也并非源于写入宪法的法律条文。因为真正的宪法产生于建立政权之后,而且写入宪法的有关法律条文,只是以文字形式记载了为民众普遍认可和接受的历史事实以及与之相适应的法律制度。因此,绝对不能认为把党的历史地位写进了宪法,共产党执政就可以万事大吉、高枕无忧了。共产党执政的合法性来源于人民群众的拥护和对共产党的信赖,并外化于一种成形的、系统的稳定制度,即人民群众从内心深处真诚地确信共产党执政及其所领导建立的社会制度,能够代表自己的意愿,是最适合中国国情的制度。相反,如果一种政治秩序(或称制度)失去人民群众的信任和忠诚,就会导致合法性危机。建国初期,毛泽东主席在回答外国记者关于权力来源的问题时就曾说:我们领导国家的权力来源于人民的信任。再次,还应当明确这种合法性不是一劳永逸、一成不变的,而是动态的和不断演变的。过去合法,不一定今天或者将来永远合法。任何时候,如果共产党失去了人民群众的拥护,也就在实质上失去了执政的合法性。解放战争中,国民党中很多人都将失败归于天意。而共产党人说,我们共产党也有天,天是“人民”,天意就是人民的意愿。国民党的失败,根本的就是失去了人民的拥护和支持。因此,共产党作为执政党要时刻保持警醒,时刻将维护人民利益放在第一位,这是保证执政地位长期、稳定的前提。
  2、党的领导中集体与个体的关系。“党”是一个集体概念,是为了共同利益而结成的社团。中国共产党是全世界第一大政党,拥有8000多万党员,人口超过这个数字的国家不足15个,全党统一的行动纲领和行为准则就是党章。坚持共产党领导,不可能8000万人一起行使领导权。那么党应当如何正确地行使领导权呢?首要的就是必须明确党的组织原则,厘清党组织、党委和党的领导人之间的关系。战争年代,共产党所处的环境险恶,各种情况随时发生,党必须实行高度集中的统一领导,果断决策和应对各种危险情况,才能步调一致,凝聚全党和全民族的力量进行革命斗争。否则,议而不决、自由涣散,就会贻误战机,造成亡党的危险。正是在这种历史条件下,共产党逐步建立了集中统一的领导体制,这种领导体制的特点是,横向关系的一切权力集中于同级党委,纵向关系是下级服从上级直至中央,党委内部权力往往集中于主要领导人,最终形成领导者个人高度集权的体制。特别是毛泽东同志以他非凡的智慧和卓越的才能,在党内、军内和全国人民心中树立了崇高威望,得到无比的信赖。不可否认,这种体制为共产党夺取政权起到了重要作用,但也正是这个原因,为领导权的个人化倾向打上了难以消除的烙印,以至执政以后,这种领导体制不仅被继续沿用,而且在阶级斗争和计划经济中被不断强化。邓小平说,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”我国现行的政治运行体系中,各级党委书记的权力过大,公共资源的支配权、人事权大多掌控在以书记为首的党委手中。而且,现行的监督体制难以对其实施有效监督。国家权力集中于党委、党委权力集中于书记成为普遍现象,有的地方党的领导实际就是书记个人领导。这种现象的存在严重违背了党的组织原则,侵犯了广大党员的民主权利。广大人民群众坚持拥护共产党的领导,但不是把党组织和党委的集体领导变成个人行为,把个人意志等同于党组织甚至是国家意志。因此,在推进社会主义民主政治建设中,共产党要尽快实现执政方式的转化,大力提倡和发展党内民主,充分发挥广大党员在党的领导中的基础和保障作用,逐步弱化领导个人或少数人的作用。只有这样才能使党的领导长期持久,也只有这样才是对党的事业、人民的事业认真负责的态度。
  3、党的领导中重点应当领导什么。在高度集权的领导模式下,党的领导的内容十分宽泛,涵盖了从政治到经济、从国家生活到社会生活的方方面面。因此,形成了党政不分、党企不分、党内事务与国家事务不分的局面,党委包揽、干预一切。这种情况,在革命战争年代显示了巨大优势,但在建设时期,尤其是在市场经济条件之下,其弊端逐步显现出来。有鉴于此,党的十六大依据马克思主义关于党的领导的观点,结合党长期革命斗争的实践经验,对党的领导的根本含义,重新做了界定:“党的领导是政治、思想和组织领导,即通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政来实施党对国家和社会的领导。”这就告诉我们,党的领导主要是在全局性、方向性问题上起主导作用。党的领导不是代替国家机关和其他社会组织的职能,包揽具体的管理事务,而是发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。可以说,党的十六大报告从理论层面上解决了党的领导的具体内容问题,但是在实践层面上由于长期的惯性,加之制度不完善,且现有制度未得到很好的落实,因此,以党代政,党委包办代替国家和社会组织事务的现象仍然大量存在。在实践中破解这个难题,是加强党的建设、坚持党的领导的一项重要课题。
  (二)从实现人民当家作主来看
  实现人民当家作主是中国共产党领导人民进行新民主主义和社会主义革命的目标之一,是我国现行制度的政治和法律原则。但是,中国有十三亿多人口,遇事不可能人人当家作主,也不能轻易地进行全民公决,实现人民当家作主,需要一个制度平台为依托,使人民当家作主制度化、法律化。共产党领导的新中国是通过人民代表大会制度这个政体来实现人民当家作主的国家本质,从根本上说也属于代议制范畴。我国宪法第二条规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。从世界各国的情况看,以选举产生的代议机构作为反映民意,体现主权在民思想的制度载体,也是得到普遍认可的做法。我国的人民代表大会制度具有深厚的群众基础和广泛的代表性,是最能反映人民意愿,适合中国国情的制度。但从目前的实践角度来看,人民代表大会制度的特点和优势还没有充分体现出来,现实状况和履行职能的水平与法律制度中的规定还存在较大差距。因此,当前社会有一种认识,人民当家作主还主要体现在程序上和形式上,是一句非常响亮的政治口号,但缺乏实质性内容。实现人民当家作主,坚持和完善人民代表大会制度是基础和保障。
  1、坚持和完善人民代表大会制度应当处理好党委与人大的关系。我国宪法和党章都规定,共产党是建设中国特色社会主义事业的领导核心,在国家居于绝对的领导地位,党的领导是最高领导。在地方,各级党委同样是同级地方各项事业的领导核心。宪法还规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。同时全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。党章也规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。包括共产党在内的一切主体都必须遵守宪法和法律,否则都应当予以追究。实践中,正是由于共产党作为执政党的最高领导权与直接体现人民当家作主的人民代表大会的最高国家权力之间的关系没有达到最佳的有机状态,党委过于强势,造成了人大的实际地位与其法律地位存在反差,人民对人大行使职权的满意度还不高,人大代表自身对人大行使职权的现状也不是很满意。另外,在实际工作中,党委与政府之间的工作联系与人大相比更加紧密,经常就一些重要事项共同决策、共同组织实施,也在一定程度上影响了人大对政府监督制约作用的发挥。出现上述问题的原因,一是党委与人大的权力关系没有理顺,党委通过人大实现对国家事务领导的意识还需要进一步增强,工作水平需要进一步提高;二是法律规定中,党的领导权与人大的国家权力存在逻辑关系难于把握,而且缺乏清晰明确、简单明了的制度规范和操作流程。
  2、坚持和完善人民代表大会制度应当明确根本政治制度与基本政治制度的关系。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,基本政治制度包括共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层自治制度等。宪法规定我国实行人民代表大会“一院制”,几代国家领导人也多次强调坚持“一院制”,不搞“两院制”。但在国家的实际生活中、在党的代表大会报告中、在党的领导人讲话中、在很多规范的文件中,根本政治制度与基本政治制度都是同时用并列的方式来表述的。如:党的十七大报告指出:“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这样的表述让广大公众、甚至一些领导干部很难区分根本政治制度与基本政治制度在国家政治生活中的本质和不同,容易混淆概念。特别是对人大与政协的区别更难于把握。每年从全国人大会议和全国政协会议到基层的人代会、政协会几乎都是同时召开,从中央到基层的领导讲话基本上都并称“两会”。关于政协组织的性质,邓小平在1980年全国政协修改章程时曾批示:“在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。”同时强调政协不能向国家权力机关发展,不能向“两院制”倾斜。但是现状让人们感到,政协作为“一院”的倾向越来越明显,使很多人包括有些领导干部都把人大与政协同等看待,甚至认为中国是名义上的“一院制”、实际上的“两院制”,有的干脆就认为是“两院制”。
  当然,这种情况的产生,也有历史原因。1949年建国前夕,由于不具备普选产生全国人民代表大会并通过宪法来确认新中国成立的合法性,中国共产党便邀请了民主党派、人民团体等各方面的代表635人,组成了中国人民政治协商会议,制定共同纲领,并由政协会议选举产生了中央人民政府。1949年9月21日,毛泽东在政协第一届全体会议的开幕词中说,“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会职权。”1954年9月,在普选的基础上,第一届全国人民代表大会举行第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月,召开了政协第二届全国委员会第一次会议,制定了政协章程,宣告共同纲领已经为宪法所代替,人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成。有了人大政协还要不要存在,在当时是议论的热点。毛泽东在政协二届一次会议开幕前召开的有共产党、各民主党派负责人和无党派民主人士参加的座谈会指出:人民代表大会是权力机关,有了人大并不妨碍成立政协进行政治协商,……政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关,是党派性的机关。应当说,就此人民政协已经从国家制度和政党制度的双重身份,转变成纯粹的政党制度,成为共产党领导的统一战线组织。其政治协商和民主监督两大主要职能(后又增加了参政议政)主要是民主党派、无党派人士与共产党进行政治协商,民主监督的对象也主要是执政党,这与人大制度有着本质区别。这样一段特殊历史过程,对公众了解和认识人民代表大会制度本质特征以及人大与政协的区别造成了很大影响,加之现实状况和公共舆论误导,也是混淆两者区别的重要原因,这对于巩固和完善人民代表大会制度非常不利。
  (三)从实施依法治国方略来看
  1、唯法治论不足取。有人提出“三者有机统一”只要依法治国一条就足够了,因为法律是党的意志和人民的意志的体现,党的领导和人民当家作主都可以涵盖在法律范围以内。这种唯法治论的观点是有失偏颇的。首先,法治虽然是理想的治国模式,但法律不是万能的,人民群众的利益诉求不仅仅局限于法律的范畴。法治并不是治理国家的唯一方法和途径,治理国家还需要道德的、科技的、精神的,甚至宗教等多种手段相辅相成。其次,法治的发展必然伴随着社会的阵痛,必然会有人因不知法,不懂法,不会运用法律手段自我保护而付出沉重的代价。从以往的经验看,这些人往往是社会弱势群体,法治发展的代价不应全部由这些弱势群体来承担。这就需要在社会转型期,不能完全刻板地依赖法律条文来解决各种社会矛盾,同时也要考虑社会结构、文化传统和风土人情等多种因素,以缓解社会转型的阵痛,减轻弱势群体的损失。而这些恰恰需要党站在高瞻远瞩的位置上,总揽全局,协调各方,发挥领导作用,平衡社会各阶层人民的利益诉求。因此,把依法治国的功能无限扩大,来削弱党的领导和人民当家作主地位的观点是不足取的。
  2、缺乏法治传统是实施依法治国方略面临的最大问题。虽然唯法治论不足为取,但是中国实施依法治国面临的最大问题,不是夸大法律的作用,恰恰相反是极度缺乏法治传统和法律意识。我国是一个有着漫长专制传统的国家,集权思想、人治作风根深蒂固,并具有强大的历史惯性,这种思想和作风不可能随着旧制度的消亡而一同消亡。经过多年的教育和引导,很多人虽然逐步认识到了法治的重要性,但要真正内化于人们的思想并变成自觉的行为,还需要作出艰苦的努力。首先,国家机关、公职人员依法办事的意识亟待增强。国家机关、公职人员是行政权和司法权的承担者和具体行使者,是管理社会事务的主体,他们的法治观念、法律意识和依法办事的水平,是建设法治国家的关键。我国现行有效的法律有230多件、行政法规近600件、地方性法规7000多件、自治条例和单行条例600多件、经济特区法规200多件,按照党的十五大确定的目标,到目前中国特色社会主义的法律体系已经初步成形,应当说实施依法治国的法律基础已经具备。但是,法律的数量和法律条文不能等同于依法办事。执法人员、司法人员不依法办事和不作为的现象还比较普遍,权大于法的现象仍然很严重。权大于法是人治社会遗留的最大问题,也是培养和树立法治精神最大的障碍。其次,公民法律意识需要尽快提升。中国社会是一个建立在小农经济基础之上的熟人社会,过去商品经济不发达,人员流动少,人们彼此熟识,相互交往靠的是人情,而不是规则,看病需要熟人、找工作需要熟人、子女入托入学需要熟人,在人情之下规则可以被打破,而人们皆不以为然。即便是现代社会发达了、进步了,但是人们的观念和习惯仍难以改变,法律和规则意识依然淡薄,整个社会对法律和规则缺少应有的尊重。于是我们会看到闯红灯者比比皆是,非法经营随处可见,出了事、甚至违了法首先想到的是托人情、找关系,在强大的历史惯性和法律意识普遍淡薄的情况下,有时你想按规则办事都很难。这些旧观念和问题的存在,严重影响了法治社会建设和依法治国方略的实施。
  三个方面影响和制约“三者有机统一”的因素,不是孤立存在的,他们之间相互影响、相互渗透,在一定程度上形成了放大效应。比如,法律意识的淡薄,必然造成主权在民意识的淡薄;权力对法律的干预,必然会影响法治精神的建立;没有当家作主的主体意识,改善党对国家事务的领导也不会收到很好的效果等等。这些问题也需要我们通过强化三者的有机统一来克服和消除。
  三、把握三者统一点,增强三者统一的“有机”性
  党的十六大报告指出:“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”这是对三者关系最权威的阐述,也是“三者有机统一”的最佳状态。只有将三者有机地结合起来,才能有力地促进社会发展,推进民主政治建设,构建社会主义和谐社会。但是,逻辑学认为,一个事物,在不同的时间或地点,可以是A或非A,但同时同地不能既是A又是非A。“三者有机统一”实际上也涉及这样的命题,三者谁的权力大、谁从属谁、谁有最后的决定权,都没有明确的界定,或者说没有一个明确的统一点。从惯性思维考虑应当统一于党的领导,因为战争年代我们强调党对军队的绝对领导,要坚持党指挥枪;建国后我们也强调党的绝对领导,党的一元化领导,强调中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。但从现代社会的理念来分析,统一于党的领导,与民主政治建设的本质和法治理念的要求很难做得到完全吻合,或者说与现代社会的基本要求不相适应。也有相当一部分人认为三者最终应统一到人民当家作主,他们认为党的领导也好,依法治国也好,最终的目的都是要保证人民的利益。这种观点看似符合主权在民的理念,但是在操作层面真正实现,几乎是不可能的。坚持党的领导和人民当家作主是共产党一贯倡导的,而把依法治国作为基本方略只是近十几年的事,之所以在党的领导和人民当家作主之外,又引入法治概念,并强调“三者有机统一”,这是经过缜密而审慎思考得出的结果,如果前两者足以应付当代中国的现状,引入法治概念也就失去了必要性。从这个意义上说,依法治国为前两者的实现提供了新的支点和平台。但如果就此认为应当统一于依法治国,也不符合中国的具体国情和现实要求。
  “三者有机统一”要求三者之间相互联系、密不可分。因此,“三者有机统一”绝不是简单的物理叠加,物理叠加可以单独存在,随时拆分,很难构成有机统一。研究“三者有机统一”应当将其看作一个整体,既能清晰地看到三者各自的存在,又无法用物理的方式将三者分开,既能发挥各自的优势和功能,又彼此依存、相互支持、长久稳定,这才是“三者有机统一”应当达到的形态。现实中恰恰有些人不认真领会和把握其内涵,也不去探索和思考实现“三者有机统一”的方法、途径,而是简单地将三者视为并列存在,因此经常看到一些文章、报告,只讲如何坚持党的领导、如何实现人民当家作主、如何树立法治精神,探究相互关系、相互作用、相互影响的内容却不多。
  这里我们应该注意到,中央文件中在分别论述了三者各自的作用之后,一再强调要坚持“三者有机统一”,我们研究这一命题也应当把重点放在如何实现“有机统一”。“有机统一”一词在汉语词典里没有,也找不到对它的具体解释,但是“有机统一”在现代社会,特别是在经济和社会领域应用的频率很高。比如:很多文章或领导讲话经常提到市场经济与社会主义的有机统一、法律效果与社会效果的有机统一,还有权利与义务、道德与制度、真理与价值、理论与实践、管理与服务、科学发展与社会和谐的有机统一等等,但是这些“有机统一”更应当说是“对立统一”,与我们研究的“三者有机统一”存在很大差别。
  综上分析,我们认为“三者有机统一”的科学论断,符合我国民主政治建设的实际,发展社会主义民主政治,建设社会主义法治国家,必须坚持“三者有机统一”。实现“三者有机统一”应当准确把握统一点,并固化为一种长期稳定的,既能使三者有效发挥各自功能,又能保证三者紧密联系的常态制度。这个统一点我们认为应当是以宪法为基础的社会主义法律制度。法律制度是指运用法律规范来调整各种社会关系时所形成的各种制度,是以法律为基础、具有稳定性的制度。
  “三者有机统一”统一于法律制度主要从四个方面考虑:
  (一)法律是党的主张和人民意志的集中体现
  党的十六大报告指出:宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。党通过提出立法建议、加强对立法工作的领导、带头贯彻实施法律,是党执政和实现对国家事务领导的主要形式。坚持党的领导、反映和维护广大人民群众的利益,是立法工作的两个重要原则。重要法律的制定一般都是由党提出立法建议和立法原则,在法律草案形成过程中党要随时了解情况,并就重要问题作出指示。在法律草案交付表决前,党也要审核把关。按照民主立法的要求,在法律的制定和法律草案的起草过程中,必须广泛征求社会各界和广大人民群众的意见,确保法律调整的社会关系符合绝大多数人民群众的意愿。政府规章和地方性法规的制定,也同样要经过这样的程序。所以说遵守法律制度,保证法律的正确实施,就是坚持了党的领导,就是人民当家作主的体现,同时也是落实依法治国的前提。
  (二)法律具有长期性、稳定性和普遍性
  法律与政策相比,重要的差别之一就法律具有长期性、稳定性,法律对每个人都适用、都有约束力,刚性较强,在法律面前更容易做到人人平等;而政策则相对比较灵活,稳定性和普遍性与法律相比也存在差距,某项政策的出台,不可对每个人都适用,在政策的实施上很容易受到理解的差异和人为因素的影响。过去我们更多地习惯于用政策管理国家和社会事务、解决国家和社会中存在的问题。但是按照民主政治建设的要求,按照实施依法治国方略的要求,需要我们尽快转变这种观念,善于通过依法办事来管理国家、解决问题。
  (三)法律的制定、执行、修改和废止都有严格的程序
  虽然目前我国的立法质量还有待提高,在法律的执行中也还存在很多问题。但是,每一部法律的制定和出台都有严格的程序,不管是为解决问题而进行立法,还是为了引导公民法人正确行为的立法,大体都要经过立项调研、立法论证、草案起草、征求意见、立法听证、专家讨论、修改完善、表决通过、贯彻实施、立法评估以及立法法规定的其他程序等,履行这些程序的过程,本身也是接受党的领导、体现人民当家作主和严格依法办事的过程。法律在执行过程中,最重要的就是要按程序办事,程序合法是贯彻法律精神、落实法律规定的基本要求。法律虽然具有稳定性、长期性,但是随着事物的发展、社会的进步和环境的变化,法律规定难免会出现滞后、遗漏或与现实情况不相适应等情况,因此,修改和废止有时也是难免的,但是修改和废止也不是随便进行的,也必须履行严格的程序。
  (四)统一于法律制度与我国的根本政治制度相吻合
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。其本质是在中国共产党的领导下,实现人民当家作主,管理国家事务。其内涵是指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制,同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关关系的原则和机制。在人民代表大会制度框架内,国家权力机关、行政机关、司法机关,虽然职能不同,但都是在党委的统一领导下分工负责、密切协同地开展工作,工作的总体目标也是统一的。从我国的法律制度来分析,它与我国根本政治制度的本质和内涵是吻合的。我国的立法权、行政权、司法权,分别由人大及其常委会、政府和“两院”来行使,人大及其常委会根据党的建议和人民意愿制定法律,对政府制定的行政法规进行备案审查;政府依据法律法规,按照人民的意愿管理行政和社会事务;检察院、法院代表人民行使检察权和审判权。我们的国家机关和名称都有一个共同的修饰语“人民”,既:人民代表大会、人民政府、人民检察院、人民法院。同时,不管是权力机关、行政机关还是司法机关都必须自觉接受党的领导。
  将“三者有机统一”统一于社会主义法律制度,既可以保证三者在加强社会主义民主政治建设中,充分发挥各自的职能作用,又能体现和强化三者之间的相互关系。单纯地强调任何一方都会损害三者的有机性,都会使作为三者有机统一点的法律制度遭到严重破坏。
  四、通过完善制度、健全法律,推进“三者有机统一”
  完善的制度、健全的法律,是实现“三者有机统一”稳定性和长久性的有效载体。
  (一)从宪政的高度,推进党的领导的制度化、法治化
  党的领导作为实现人民当家作主、依法治国的重要保障,重要的一点就是看党依法执政的水平。虽然现在世界上很多国家都在实行政党政治,但是政党制度在宪法上通常都没有明文规定。从一般宪政理论来讲,政党内部的制度建设,不属于国家宪政体制的范畴。但是我国的情况与其他国家不同,共产党是法定的、而且是唯一的执政党,党的建设与国家和社会的发展密切相连,与人民群众的切身利益息息相关。因此,应当将共产党的自身建设提高到国家宪政的高度来看待,或者说根据我国的具体国情,党的建设可以视为国家宪政的一部分。
  1、以党内民主带动人民民主。战争年代由于环境所迫,实行高度集中的统一领导符合革命斗争的需要。建国后,共产党从革命党转变为执政党,党的主要任务也从带领全国人民进行推翻三座大山的革命运动转变为带领全国人民进行经济、政治、文化和社会建设。巩固党的执政地位,需要党不断改进领导和工作方式,尽快完成角色转换,适应变化了的形势和任务的要求,这样才能使党立于不败之地,永远成为社会主义事业的领导核心。实现这样的转换首要的是要扩大党内民主,保障普通党员的民主权利,变个人或少数人领导为党组织领导、集体领导。党的主要领导在党内处于强势地位,特别是书记的意见往往等同于组织的意见,书记找你谈话就是组织找你谈话,书记的行为实际上就代表了组织。党章中虽然规定了党员有参与政策讨论、提出建议和倡议,有选举权、被选举权和表决权等权利,但是重视党员的权利、采纳党员意见还缺乏制度保障。真正保障普通党员的民主权利,最关键的是应当在干部任用和重要政策建议的出台两个方面,推行全体党员的直接参与。现在为什么存在对上级负责胜于对本级党组织成员负责、对下级负责,对主要领导个人负责胜于对党组织负责、对人民负责的现象呢,主要原因就是我们的干部任用制度和权力配置资源的体制造成的,上级能决定下级的命运、主要领导能决定某些人的个人命运。由党员直接决定本级组织领导班子和主要干部,重要工作、重要事项由党员直接参与决策,实现任命权、决策权与监督权的统一,不仅可以回应广大党员的参与诉求,促进党员参与党内政治活动的积极性,同时也是实现党组织领导和集体领导的前提和基础。人民民主是社会主义的生命,党内民主是党的生命。党员对党内事务参与的程度,决定着党内权力运作合法性的程度,也决定着决策事项的科学化程度。党内民主不仅直接影响和决定着党的自身建设的质量和进程,事关党和人民事业的兴衰成败,对人民民主也具有重要的示范和带动作用,没有党内民主就没有人民民主,党内政治生活的正常化是国家政治生活正常化的前提。因此,党的十七大报告指出,“要以扩大党内民主带动人民民主,以增强党内和谐促进社会和谐”。
  2、加强党的领导的规范化、制度化建设。党章规定:党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。实现党的领导,需要领导方式的规范化、制度化。制定政策和把党的主张经过法定程序上升为国家意志,是实施政治领导的重要方式。党的主张的提出和政策的制定,应当逐渐形成一套成熟的规程。提出的意向要建立在深入调研、全面掌握情况的基础之上;草案的形成要坚持立足现实,照顾长远,把握大局,注重平衡利益关系和解决现实问题;草案要在党内充分讨论,同时要广泛听取民主党派、党外人士和专业人士的意见;在吸纳各方意见、充分修改的基础上,提请党的委员会或全体会议审议;最后形成决策,或形成决策建议交付人民代表大会审议通过。通过严格规范的程序,保证决策的形成和建议的提出具有科学性和广泛的民意基础。党委任命或推荐重要干部也是一样,任命权限范围内的干部,要充分体现党内民主,按照公开、公正、公平的原则,公开任职条件、选拔方式、任职期限等具体内容,保障党员的知情权和独立自主的表决权。党委向国家机关推荐的干部,在保证党内民主的基础上,要充分考虑国家机关的性质和特点,特别是推荐应当由人代会选举的干部,在提名方式、候选人确定、介绍候选人情况、回答代表询问等方面,应当有一套科学完整的程序,保证选举人的知情权和在不受任何干预的情况下行使投票权。推荐由人大常委会任命的干部也应当有严格的程序。在干部的使用和选配上,应当力求科学化,尽可能保持稳定性,特别是选举产生的干部,不应当频繁调动。有的地方同一岗位,在任期内更换二、三任领导,有的区县、乡镇人大专门为选举干部增加人代会,这样做不仅不利于工作的连续性和干部队伍的稳定性,同时也是缺乏对国家权力机关的尊重,有失国家权力机关的尊严和党的威信。
  3、按照制度管理、依照法律执政。坚持“党要管党”,是党的建设的根本任务。那么如管好党呢,最重要的是要依照制度进行管理和约束,这也是党进行自我管理的最有效途径。因为制度有预见性,通过制度规范,使党员明确什么该做,什么不该做,做了不该做的事会有什么样的后果。党章是党组织和党员根本的行为准则,但是党章的规定还比较原则,可操作性还不是很强,很多规定还需要细化,目前廉洁自律方面的规定比较多、比较细,但实行党内民主的制度化建设还应加强。除前面提及的干部选拔任用、推荐提名程序、重大问题决策等程序外,还应提高组织的开放程度,加强党务公开,拓宽普通党员的政治参与渠道。在加强制度建设的同时,强化制度的落实是管理工作的重要环节。为什么我们的法律法规很多,但落实效果不尽如人意呢,这与党内各项制度落实不到位有直接关系,几十个规定管不住一张嘴,多项禁令管不住公款旅游。党内的状况、干部的状况不可能不对社会产生影响。建设法治国家,要求一切国家权力都必须依法运行,一切社会活动都必须遵守法律。党对国家事务的领导显然属于行使国家权力的范畴,应该依法进行,党的一切活动也应当遵守宪法法律。党章规定党是社会主义建设事业的领导核心,党必须在宪法和法律范围内活动,党要坚持依法执政等,这些规定在党的代表大会报告和党内重要文件中都能看到。但党章只是党内的制度和行动准则,其效力仅限于党内,从法律规定上看,共产党的领导地位只是在宪法序言中予以确认,除此之外,包括宪法正文在内的任何法律,都未对此做任何规定,现行所有法律的执法主体均为人大、“一府两院”及有关单位。因此,共产党的领导地位虽然确定并存在于人民心中,但依法执政的法律依据不具体,领导权的运行不规范,很容易受利益的驱动导致权力运行的随意性。
  (二)强化国家根本政治制度的功能和作用
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是实现人民当家作主的制度平台和主要途径。人民代表大会是人大制度的基础。人大制度的本质和功能,人民代表大会及其常务委员会的职权,宪法法律都有明确规定。现实条件下,强化国家根本政治制度的功能和作用,首要的就是要支持和保障人大依法履行职责。
  1、党委、政府要切实增强人大意识,尊重人大制度。党委、政府(在我国政府的形象往往代表着党的形象),特别是领导干部人大意识的高低,对人大制度尊重与否,决定和影响着人大制度作用的发挥,也决定着人大制度的权威和社会地位。尊重人大制度实际上就是尊重人民当家作主,就是尊重宪法和法律。尊重人大制度不仅要尊重人大的法定职权,也应当尊重人大的程序。经过新中国60多年的发展,人民代表大会制度已经形成较为成熟稳定的程序和规则。比如,各级人代会召开的时间、会期、议程都相对固定,会议模式和日程安排大体相同,这些已经基本形成宪法惯例,也符合国家制定社会发展计划的一般规律。人代会的特点之一就是法律性、程序性很强。宪法、组织法、代表法等法律以及代表大会议事规则,对人代会的举行都有明确规定,召开人代会前,人大常委会需要作出决定并提出建议议程,在召开会议的一个月前(本区为15天前),要将会议通知和建议议程通知代表等等,这些规定都具有法定性,必须严格遵守。党委、政府应当熟悉这些规定,并在相关工作中给予充分重视。比如,涉及人代会选举干部或人大常委会任命干部的事项,应当提供候选人的详细情况,并尽可能尊重和扩大代表的提名权。应当由人大选举或任命的干部,在选举或任命之前,被选举或任命的人员不应当以新单位负责人的身份公开亮相或开展工作,其任职时间应当以选举或任命的时间为准,不应当以党委讨论决定提出建议的时间为准。建议人大选举或任命不应变成要求人大选举或任命,请人大按法律程序办理不应变成请人大走程序,不能把国家权力机关边缘化,也不能把国家权力机关的性质变成程序机关。尊重人大的实体权力问题较为复杂,其难度远胜于尊重人大制度中的法定程序,可以说任重而道远,本文不做重点讨论。可以说,增强人大意识,尊重人大制度,是实现“三者有机统一”重要前提。
  2、重视人大干部的配备和交流。在重视和改善人大代表结构,逐步提高人大代表素质的同时,要特别重视人大常委会和人大干部队伍建设。要逐步改善常委会组成人员和人大干部,特别是区县一级组成人员和人大干部的年龄、文化、专业结构和党派构成,切实增加财政、经济、法律、科技、环保和社会管理方面专业人员所占的比例。要彻底转变将人大作为二线单位选拔配备干部的传统观念,切实选调年富力强、有专业知识和法律素质、至少能够干满一届的干部到人大任职,不能把人大作为照顾性安置干部的单位,不能把人大当作干部退休前的过渡,也不能把党政部门工作发展前途不大的干部安排到人大,要真正把人大建成民主法治干部的培养基地。要加大人大干部与党委系统和“一府两院”干部的交流力度,改变人大干部“进的来、出去难”的状况,从培养干部的人大意识和依法办事、依法行政能力的角度考虑,要以试行政府组成部门领导先到人大任职,或优先选用有过人大工作经历的干部。人大是代表机关、民意机关,人大代表、人大常委会组成人员和人大干部的素质、能力和水平,决定着人民代表大会制度运行的质量,决定着人大工作、特别是立法工作的质量,在很大程度上也决定着人民当家作主的权利能否实现。提高人大工作的质量和水平,对实现党的领导、巩固党的领导具有重要的保证和促进作用,也是在制度层面实现三者有机联系的纽带。
  3、正视人大制度建设中存在的问题。用实事求是的态度来看待人民代表大会制度,还谈不上完美无缺,随着社会的进步和民主的推进,人民代表大会制度也在不断地发展和完善。加强人大制度建设,必须正视和着力解决这一制度在发展和完善过程中存在的问题,这是加强社会主义民主政治建设的需要,也是实现“三者有机统一”的需要。
  第一,应当逐步扩大直选范围,进一步明确委托与被委托关系。马克思列宁主义在揭露和批判资产阶级议会的欺骗性和虚伪性基础上,提出了建立人民代表机关的观点。为了建立“真正代表民意”的新制度,马克思、恩格斯认为:代表、公职人员,甚至法官都由选举产生,对选民负责,并且随时可以撤换,从而保证人民对政权的监督。列宁提出:一定要在普遍、平等、直接、无记名投票,并充分保障竞选自由的条件下,选举产生代表机构。建国初期,我国经济文化落后,封建思想影响严重,文盲率较高,民选经验欠缺,因此只在乡镇一级人大采取了直接选举,县级以上都实行间接选举。直到1979年才将直接选举扩大到县级。间接选举模糊了代表与公民之间的委托责任关系,人民难以有效地监督或罢免自己的代表,更难监督政府官员。随着我国经济社会的发展、公民素质的提高、特别是民主的不断推进,满足人民群众对民主需求的不断增长,应当逐步扩大直接选举的范围,并且应当探索基层行政主官由选民直接选举,让人民代表大会制度真正成为人民当家作主的制度平台。
  第二,提高立法质量,强化法律实施效果的评估。实施依法治国,一要保证立法的质量,二要高度重视法律实施的效果。目前,我国的法律数量不少,但质量不高、实施效果不理想。虽然宣告中国特色社会主义法律体系已经形成,但是法律的质量和实施效果,与发展社会主义民主政治,建设社会主义法治国家的目标还有相当差距。从立法环节看,应当形成党委建议,人大主导的立法新格局,严格限制政府部门起草法律法规草案,建立专家起草、专业人员讨论、公众参与、立法听证等民主科学的立法工作制度,切实提高立法质量。从法律实施及效果看,要切实尊重和维护法律的尊严,自觉守法、严格执法,规范执法主体的执法行为,实行立法与执法分离,同时强化对法律法规实施情况、特别是实施效果的评估,确保法律功能得到充分发挥。
  第三,切实提高人大及常委会工作的质量和实效。坚持“三者有机统一”是坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的根本要求。做好人大工作最根本的就是要提高人大及其常委会工作的质量和实效,工作的质量和实效越高,越能体现人大制度的优势。不断完善人大及其常委会的工作方式,对于提高人大工作的质量和实效至关重要。市委转发《中共北京市人大常委会党组关于做好当前人大工作的若干意见》以及关于《若干意见》的说明,从树立正确的工作价值观、科学确定工作目标和任务、提高工作标准和调整工作格局、在依法办事的前提下创新工作制度和机制、加强人大及其常委会履职的服务保障体系建设等方面,对完善人大及其常委会工作方式进行了全面阐述,并特别强调“做该做、能做、有用、有效的事”、“会议的质量在会前,会议的实效抓会后”。本文对此不作详细论述,只强调一点,就是要提高人大工作的公开和透明度,要将人大及其常委会行使职权的情况及时向社会公开,每次人代会和常委会的出席情况,代表和组成人员的审议发言情况,审议意见及“一府两院”的落实情况等,都应当通过公众媒体公开,主动把人大工作置于人民群众的监督之中。
  第四,强化根本政治制度的决定性、主导性地位。本文前边已经提到人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,与基本政治制度有着本质区别,根本政治制度在国家政治生活中居于决定性、主导性地位,它影响和决定着基本政治的存在和作用发挥,党的文件、政府的文件、党委政府的报告、党政领导的讲话,在表述或叙述根本政治制度和基本政治制度时,不应当用并列的关系,权重应当有所不同,特别是人民代表大会制度与政治协商制度,不能用模糊的概念、模糊的语言,要通过主流媒体的宣传引导,切实在全社会强化人民代表大会“一院制”制度性质和本质特征。从性质特点、职能定位等方面看,每年各级的人民代表大会与政协会议同时召开是不恰当的,因为政协的民主监督主要是针对执政党,而不是政府,按照协商于决策之前的要求,政协会议应当在人代会之前、甚至是党的委员会会议之前召开。如果从总结政协年度工作,向政协通报工作情况的角度看,政协会议也完全可以改在其它时间。人代会与政协会同时召开,使党委、政府和部门的领导不得不在两个会议来回穿梭,这对人代会的质量必然造成影响。政协委员的提案不应当直接交给政府办理,交给政府是没有法律依据的,应当交给同级党委或党委的工作部门(比如统战部),由党委或党委的工作部门交政府或有关单位办理。在新闻宣传和会议报导方面,应当严格区分人代会和政协会,规范用语,不要用“两会”的提法,不应在一篇文章内同时报导,更不能混为一谈,避免在涉及国家根本政治制度和法律制度的重大问题上出现报导错误。
  4、推进人民民主,扩大公民有序的政治参与。改革开放以后,人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾,成为我国社会的主要矛盾。经过30年的建设和发展,我国的社会生产力得到了快速发展,物质生产能力极大提高,人们的精神文化生活发生了质的变化。人民群众对民主的需求不断增加,利益诉求多元化的趋势,在增强法律意识、强化法律保障的同时,应当大力推进人民民主,不断扩大公民有序的政治参与,建立和畅通更多反映公众利益的渠道,并使之制度化,让公民的民主权利能够有效行使,尤其是涉及群体性利益的事项应主动征求群众意见,让各种不同的利益诉求都能通过合法渠道得到表达。只有让人民群众感到民主就在身边、就在手中,权利得到有效保障,才能真正体现权力在民而不在官,才能让人民群众真正感受到自己是国家的主人,才能防范可能出现的公众体制外政治参与带来的风险。
  (三)完善依法治国在“三者有机统一”中的制度架构
  依法治国强调了法律在治国理政中的基础性作用,也是将“三者有机统一”统一于社会主义法律制度观点的依据。实施依法治国,强化“三者有机统一”,应当完善三层制度架构。
  第一层,宪法法律以制度形式进一步确认共产党执政的合法性。现代社会,各国普遍将宪法和法律的规定作为政权合法性及执政党获取执政地位的法律依据,只有经过宪法和法律授权和认可的政权和执政党才具有合法性。这种建立在法律与规则之上的合法性,可以使社会公众从心理上和行为上稳定而持久地认同既定的社会政治制度和统治秩序。合法性政权,对内可以服民众,避免被随意取代;对外可以获得国际承认,为新政权的存在赢得良好的外部环境。事实上,古今中外任何一个政权在诞生之际,都面临执政的合法性问题。新中国通过政治协商会议产生政权虽然得到了国内的广泛认可,但合法性依据不足。1954年,我国人民代表大会制度确立,第一部宪法----《中华人民共和国宪法》诞生。宪法序言载明:“中国人民经过一百多年的英勇奋斗,终于在中国共产党领导下,……建立了人民民主专政的中华人民共和国”;宪法第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”现行宪法进一步明确了以上内容。应当说,宪法虽然确定了党的领导地位,但与国家的一切权力属于人民的规定相比还不够明确具体;对人民行使管理国家的权力规定很明确,但在实际中落实的还很不够。党依法执政既是实现人民民主的前提,也是建立社会主义法治国家的必备条件,更是代表人民根本利益的具体体现。保证党的执政有法可依,可以防止领导权的膨胀和滥用。因此,应当通过修改宪法或制定相关法律,明确党执政的内容、方式和规程,使共产党执政制度化、法律化。
  第二层,把党领导人民立法形成制度惯例。我国的国家立法、地方立法和行政法规的制定都是在党的领导下进行的。首先,在党的领导下,人民通过选举产生立法机关。其次,从建国初开始,我国就形成了由党提出立法建议,再由人大按照程序立法的宪法惯例。再次,法律草案形成后,要提交党中央和地方党委研究同意后,才交付人大审议表决。整个立法过程,充分体现了党领导人民制定法律的国家立法制度。彭真曾经说,我国的法律并不是别的,它正是已经实现或正在实现中的党的方针政策的定型化,违背了法律,就是违背了党的方针政策。我国首部宪法的制定,是由中共中央起草草案,然后是北京的五百多高级干部讨论,全国八千多人讨论,三个月的全国人民讨论,最后由全国人民代表大会的一千多代表审议通过。82宪法的修改,也是在中央的直接领导下,历经两年时间完成的。其它法律的形成,虽然没有宪法这样复杂,但是都没有离开党的领导。因此,我国法律实质上是把党的主张和人民意愿相结合上升为国家意志的结果,体现了党的意志、人民意志和国家意志的高度统一。这种立法的制度体制显示了强大的优势,这也是我国用了不到15年时间形成中国特色社会主义法律体系的根本保证。我们必须坚持这个体制,完善这个体制,不断提高科学化、制度化水平,大力提升立法质量。
  第三层,切实形成一体守法的法治格局。实现依法治国前提是任何个人和组织都必须严格守法。我国宪法第五条规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法从国家根本大法的角度,确定了法律一经实施,便成为稳定而严肃的规则,任何人都必须严格遵守的制度框架。目前,我国法律的落实还不够理想,法律的公平公正有待加强,包括共产党自身在内的社会强势群体、党政机关、领导干部,遵守法律、执行法律的自觉性还亟待提高。共产党作为执政党在宪法法律范围内活动,是建设社会主义法治国家的根本前提。应该说虽然公民普遍的法律意识还不高,但守法的核心不在普通民众,而在执政党,在各级党政机关,在广大的党员领导干部。这些单位和人员的守法意识、依法办事的自觉性增强,就能在全社会形成强大的引导和带动作用。毛泽东同志对共产党及党的领导人遵守法律有着深刻的认识。他在亲自主持起草新中国第一部宪法草案时曾经说过,“宪法是一个国家的根本大法,从党的主席到一般老百姓都要按照它做,将来我不当国家主席了,谁当也要按照它做,这个规矩要立好。”我们能够清晰的感受到共和国的缔造者们对宪法至上、法律至上的高度敬仰和认同。当前,共产党领导全国人民实施依法治国方略,由共产党率先垂范,切实形成全社会一体守法的法治格局,对于实现党提出的建设社会主义法治国家的目标十分重要。执政党与社会公众在统一的制度下一体守法,不仅是社会公平核心价值在实际生活中的体现,更是共产党信守执政诺言的体现。因此,共产党要规范用权、依法执政,努力实现政治运作的法律化。各级党组织和党员干部要带头遵守宪法法律,发挥表率作用,克服和防止以言代法,以权压法的现象,在全社会切实树立崇尚法律、遵守法律的良好氛围。
 
    (课题组组长:李福忠,昌平区人大常委会主任。成员:杨毅,昌平区人大常委会研究室主任;金圣海,昌平区人大常委会秘书科科长;孔令军,昌平区人大常委会研究室副主任。文章发表于《人大理论与实践》2012年第1期。)