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加强财政预算监督是人大行使监督权的关键

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                 
    监督权是宪法法律赋予各级人大的一项重要职权。2007年1月1日,全国人大常委会颁布实施的各级人大常委会监督法,至今已经一年多了。一年多来,各级人大常委会按照监督法的规定,不断完善监督工作的内容、程序和形式,人大常委会的监督工作得到了进一步加强,监督实效明显增强,有力地推动了人大常委会监督工作的开展。但是,就人大监督工作而言,应该说还有很多方面需要加强,有些工作还需从体制、机制上进行深入的探讨,比如:重大事项决定问题、财政预算监督问题、质询和罢免权的使用问题等等。下面,本人结合贯彻实施监督法,就进一步加强财政预算监督工作谈几点想法。
  一、财政预算监督是人大及其常委会监督工作的重点
  在任何国家,政府行政的一切活动都需要资金支持和保证。财政预算就是政府行政活动中,财政收入和支出的一个计划,这个计划反映和规定了政府在预算年度内的工作安排、活动范围和工作重点。一本财政预算,实际上就是一面反映政府工作的镜子,是对政府活动的详细记录。从这个意义上讲,财政预算是政府一切工作的基础,是政府依法行政的根本保证。没有资金作保证,政府工作就会停止,运转就会失灵。一位美国经济学家曾经说过:“如果你想了解联邦政府在过去一年里都干了些什么,在未来一年里将要干些什么,只要看一下联邦预算就足够了。”我们国家虽然与美国的社会制度不同,政府行政的宗旨和理念不同,但是财政预算对政府行政的支持和保障作用基本上是一致的。也就是说,财政预算对任何国家的政府工作都是至关重要的,我们国家也不例外。
  在我国,人大作为政府依法行政的法定监督机构,加强对政府的行政行为,特别政府的财政收支情况进行监督,是人大的重要职责,也是人大监督工作的重中之重。从当今各国的情况看,议会制度发挥功效的关键,就在于代议机构能否有效掌控公共财政。从议会的起源来看,也是需要有专门的机构来决定和监督政府如何正确使用公共资金而产生并逐步发展完善的。我国的人民代表大会制度广义上讲也属于代议制,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是代议机构。各级人大有效地掌控公共财政,能够对政府财政预算和执行实施有效的监督,对政府工作和其他各方面的监督也就“水到渠成”了。因为,批准政府财政预算,就等于同意了政府可以做什么。只有先明确政府可以做什么,才能监督其如何做和做的效果。从本末关系上说,人大对公共财政,特别是对政府财政预算的审查监督必须加强,其重要意义有三点。
  第一,加强对政府财政预算的审查监督是实现人民当家理财的具体体现。人民当家作主,最主要的就应当体现在定规矩、作决定、管好钱。宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”各级人大加强对政府财政预算的审查监督,是人民行使公民权利、当家理财的重要渠道。
  第二,各级人大加强对政府预算的审查监督是实现依法治国的重要内容。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法治国在公共管理领域最根本的体现就是依法理财。公共财政要实现公开透明、科学规范、廉洁高效、完整统一的目标,就必须建立和完善财政预算审查和监督制度。人大作为权力机关和法定的监督机构,有责任运用法律赋予的职权加强对政府预算的审查监督,实现财政预算管理的法治化、规范化和科学化。
  第三,各级人大加强对政府预算的审查监督是建设社会主义政治文明的必然要求。加强财政预算监督看似一个单纯的经济问题,而实际上它是涉及社会政治经济生活各个领域的一项复杂工作。比如:它涉及中央与地方事权和财权的划分,上级政府与下级政府事权和财权的划分,预算单位之间以及社会成员之间的利益关系等等。做好这项复杂的工作,要求预算方案必须建立在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的基础之上,对财政预算的审查和监督也必须充分代表民意,维护公共利益。实现这样的要求,对于推动社会主义民主政治建设和民主法治建设都具有非常重要的意义。
  二、人大对财政预算的监督还很不到位
  人民代表大会审查批准的年度财政预算方案,具有法律的强制力和约束力,预算执行部门必须严格执行,确保预算的权威性。但就我国的总体情况看,虽然各级领导和广大公众对加强财政预算监督的认识在不断提高,但是,用宪法和法律赋予人大及其常委会的职权来衡量,人大的监督工作还很薄弱,特别是对财政预算的监督还很不到位。人大对财政预算中存在的预算草案不细致,分类粗糙,类、款、项、目不全,预算编制缺乏科学性、规范性和完整性,预算的约束力不强,预算超收收入管理不严等问题,缺乏有效的监督措施和监督手段。因此有的人说,人大对财政预算的监督是:预算草案看不懂,执行情况不清楚,批准决算走形式,监督工作有其名无其实。分析这些问题的原因,不仅有法律层面的,也有制度和操作层面的。
  (一)从法律层面看
  第一,现行预算法的规定不清晰。主要表现有:①支出分类粗糙,对细分没有明确要求。预算法第十九条规定预算支出有六大类,各级政府在编制预算草案时,基本上都是按照这些类别安排支出,并且一般只细分到款,很少能到项,因此造成财政支出很粗糙,人大在对预算草案审查时很难发现问题。②预算法没有明确人大对预算执行情况进行监督。预算法第七十条规定“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”除此之外,没有对预算执行情况进行监督的具体规定,人大很难随时了解预算执行情况,及时发现问题。③对什么是预算调整规定模糊。预算法第五十三条规定,预算调整是指人民代表大会批准的本级预算,“在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”通俗地理解,就是只要总支出不大于总收入,就不是预算调整。预算调整的概念是以总支出大于总收入为前提的。但在现实情况中,出现政府预算支出大于收入的可能性很小。由于对“预算调整”规定的非常窄,对调整内容的表述也很模糊、很空泛,很难判定哪些情况属于预算调整,哪些情况不属于预算调整。导致在实际执行中,虽然往往预算执行数大大超过批准数,但人大很难对变更的情况实施监督。④预算年度与审查批准脱节。我们国家统一实行的预算年度是当年的1月1日至12月31日,而全国人代会一般是3月召开,地方各级人代会一般是1月或2月召开。也就是说,各级政府每年都有1至3个月,实际上是在没有预算的情况下运转的。预算法对此规定:“本级政府可以先按照上一年的预算支出数额安排支出,”实际上,造成了先执行、后编制、再审批。这样做不仅使审批预算的严肃性大打折扣,同时也让人大监督无法落实。
  第二,财政监督法律体系不健全。财政监督法律体系,是指主要以调整财政监督主体与被监督主体之间权利、义务关系为内容的法律法规及规范性文件所构成的内部与外部和谐一致的法律体系。从国外的宪政国家看,特别是成熟的法治国家,都有健全的财政监督法律体系,并且在保证国家社会经济生活运行中发挥着重要的作用。在我们国家,除去全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》和去年出台的监督法以外,还没有其他可以从外部实施财政监督的法律法规,这也是我们财政预算监督工作很难有实质性推进的重要原因。
  第三,监督法对加强财政预算监督还难以起到实质性作用。从监督法规范的内容看,各级人大常委会对“一府两院”的监督主要是工作监督,并且明确了七种监督形式,其中之一就是:“审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告。”应该说这部法律对推动人大常委会监督工作,其中也包括财政监督工作起到了很大作用。但是,就财政预算监督而言,这部法律还很难起到实质性作用。因为,财政预算监督应当是事前监督,而监督法规定的工作监督是事后监督。事前监督具有前瞻性和决定性,事后监督往往很被动。而且,从权限范围上看,预算的审查批准权在代表大会,人大常委会只有监督预算执行情况和批准决算的权力,代表大会和人大常委会各管半截,在监督的衔接上规定得也不是很清楚。即便是对预算执行情况的监督,监督法规定的也不明确,只是规定人大常委会每年6月至9月听取和审议一次政府预算执行情况的报告,对预算执行情况的日常监督并没有作出规定,对什么情况属于预算调整也未作出明确规定。更何况人大对财政的监督,最关键的还是对预算的审查和批准。因此,通过监督法推动财政预算监督工作难度还相当大。
  (二)从制度层面上看
  第一,人大作为审查批准财政预算的机关还缺乏权威性。我们国家编制和执行预算,实行的是党委定调、政府编制、人大批准的体制。党委每年通过召开经济工作会等形式,对财政预算提出要求,政府编制预算和人大审查和批准预算都要以党委定的基调为依据。这是体现党的领导,实现党的领导,巩固党的执政地位的需要。但是,从机构设置上看,党委没有专门的机构对预算草案进行严格审查,只能是听取政府的情况汇报。人大从人、财、物的条件看,也无法对预算草案进行实质意义上的审查,主要也是靠政府提供的资料和预算报告。实际上形成了政府自身对预算草案编制和审查批准起主导作用的局面。久而久之,人们难免会对人大的地位和作用产生疑问,特别是随着民主的推进、法治社会的逐步建立和人民群众对人大地位作用了解的不断深入,这种疑问会愈加强烈。现在就有人认为:人大还不是真正意义上的国家权力机关,而是法律意义上的程序机关,是在国家实现成熟的法治国家之前的标志性机构。现状和人们对人大的看法,使人大很难树立权力机关的威严,人大作出的决定,批准的事项也很难有权威性。
  第二,制度性原因造成预算执行的随意性。我们的财政预算缺乏约束力和法律权威,这固然有法律尚待健全、监督不够有力的问题,但是使预算威严不保的主要原因还应当是执行中的随意性。这种随意性主要是来自党委和政府自身。党委对预算执行的干预,一般来说是不可抗的。比如,党委一句话要求压缩行政开支(经常性支出)10%用于支援抗震救灾,谁都不敢不听,而且是全国性的行动。本来是一件好事,体现了节俭的精神。但是透过现象,从法律层面上分析,这种作法应该说不妥。这里反映了两个问题:一是预算没有权威性。人民代表大会批准的预算,应该具有法律约束力,不经过法律程序,任何个人或组织都无权改变;二是预算编制缺乏科学性、严谨性。国外预算执行一般控制在1%以内,而我们压缩10%,没听说哪个机关的工作因此受到影响,这说明我们编制的预算水分很大。正像网上一篇文章的题目所说,“压缩行政开支仍有巨大空间”。从政府自身看,除去预算本身存在不科学、不准确以外,还存在受政策性影响较大、预算收入与实际收入差额巨大、其他支出数字笼统等问题,这些都是产生随意性的原因。其中预算超收收入的支出很少有经过人大批准的。目前,由于数额巨大,而且逐年增加,预算超收收入的监管问题已经引起了全社会的广泛关注。
  (三)从操作层面看
  一是人大常委会人力、专业素质和时间难以保障。就区县人大常委会现状来说,财经委一般都是两三个人,多的也不过四个人,而且真正具备专业素质的更是寥寥无几,不可能对预算和决算进行严格、全面、深入、细致的审查,也无法对预算执行情况进行深入的了解,加之代表大会和人大常委会的时间有限,很难做到深入细致的审查。因此,人大及其常委会现在进行的预算监督和批准决算只能是程序性的。
  二是政府财政缺乏公开性、透明性、规范性,预算的可信度不高。政府财政简单地说,就是政府的钱从哪里来,花到何处去。对公共财政资金的来源和使用,人民群众不仅应当有知情权,而且应当有参与权和监督权。但是,我们的政府财政还缺乏公开和透明,而且预算编制粗糙,项目不细,内容不全,所列科目级次太少,没有收支明细表。政府预算的另一个问题就是预算的不完整性,比如土地出让金和其他预算外收入数额巨大,本应是财政资金的组成部分,但一般都未列入预算,而且在预算报告中也没有预算外收支的内容。另外,各级政府编制预算草案中都有一个共同的作法,就是要“留有余地”,使之在资金安排和使用上有更大的灵活性。同时,人大与政府之间存在严重的信息不对称,人大掌握的预算编制和执行情况的信息非常少,根本无法了解政府预算是怎样编制的、怎样执行的。由于这些因素的存在,可以说政府编制的预算,本身就缺乏权威性和可信度。
  三、加强财政预算监督的几点建议
  在现有体制下加强财政预算监督,本人认为应当重点做好五个方面的工作。
  1、尽快修订预算法。预算是监督的前提,没有预算也就无从监督。预算必须依法编制,依法实施,依法监督。现行的预算法在编制预算的原则、预算管理职权的划分、预算支出的分类、预算执行情况的监督等方面已经不适应经济社会发展对预算编制的要求,而且现行的预算法属于部门起草立法,有明显的部门倾向,应当尽快修订。修订预算法首先要考虑本国国情,同时要积极借鉴国外的成熟经验。预算法是国家的一部重要法律,应当减少部门倾向,实现完全意义上的国家立法。通过修订预算法并监督其实施,推动政府预算逐步实现科学、完整、公开、透明、精细、规范。
  2、加强财政监督法律体系建设。监督法、全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》和地方人大的一些办法,就其实施情况看,不足以保证对财政预算的监督,应当尽快出台财政监督法,从法律角度明确财政监督的地位、作用、职责权限、工作内容、工作程序和法律责任,并以财政监督法为中心,建立健全财政监督法律体系。比如:财政收入监督法、财政支出监督法、预算监督法、转移支付监督法、政府采购监督法、财政投资监督法、国库管理监督法、国有资产管理监督法等等。通过财政监督法律体系建设,加强对政府财政预算和相关工作监督,使政府所有涉及财政收支的行为都纳入监督体系,推动政府依法行政。
  3、强化人大及其常委会的预算监督工作。
  首先应加强人大常委会相关机构建设和人员配备。将人民代表大会期间的预算审查委员会向闭会期间延伸,在人大常委会设立预算监督工作委员会,在人大财经委或人大常委会财经工委指导下开展工作,配备适当的专职人员(区县一般应有三人),根据需要可以聘请有关专家参与相关工作。主要工作职责是:参与政府预算编制工作,了解预算编制的总体情况;对政府预算草案进行初审,向财经委或财经工委提交审查意见,由财经委或财经工委向人大常委会报告初审情况,提出修改建议;及时了解政府及其部门执行预算情况和相关信息,并向常委会报告;参与审计部门对预算执行情况的审计工作。
  第二,在代表大会召开之前,人大常委会提前对政府预算草案进行审议。听取政府编制预算草案情况的汇报、听取人大常委会相关工作机构的初审意见、审查预算草案并提出修改意见,在人代会上向代表提供相关资料,以此来弥补大会期间时间紧、审查不细的不足,保证代表大会在审查批准预算草案时能够抓住重点。
  第三,人大常委会与政府相关工作机构之间建立经常性的联系。人大常委会预算监督工作委员会(或财经委),要及时了解预算执行情况,掌握相关信息,政府要定期向人大常委会提供预算执行的有关情况。财政部门每月在向政府报告预算执行情况的同时,应报送人大常委会,并且每个季度应当向人大常委会报送预算执行情况的分析。通过相互联系和信息沟通实现信息对等,便于人大及其常委会对预算执行情况进行监督。
  4、加强对预算超收收入的监管。对预算超收收入的监管应当从两个方面着手:一是通过提高预算的科学性和准确性,尽可能减少预算超收收入的数额,要把预算中属于“留有余地”资金纳入具体的预算科目,尽可能减少随意性和灵活性;二是要切实加强对预算超收收入的监管,要将超收收入的使用列入预算调整的范围,由人大常委会审查批准,用于预算以外的重大事项和重点工程投资,要将相关事项作为重大事项与资金使用情况一并报人大常委会审查批准。
  5、推动财政管理改革,加强政府系统内部的自我监管。随着经济社会的发展,强化财政管理,推动财政管理改革的要求越来越迫切,通过对政府工作和财政预算管理的监督,推动财政管理改革是人大及其常委会的一项重要任务。政府及其财政部门应当适应经济社会发展的需要,积极推进预算收支科目分类、国库集中支付、部门预算、政府采购、预算绩效评价、财政支出绩效评价、“收支两条线”、“金财工程”建设等方面的改革,不断提高财政管理水平。同时,各级财政部门要认真履行对本级财政预算执行情况和部门预算执行情况的监督职责,保证预算得到严格有效的执行。要充分发挥审计部门的职能作用,按照人民代表大会批准的预算,对政府财政收支情况进行严格的审计,切实纠正在预算执行过程中存在的问题。
  在做好上述工作的同时,推动和加强财政预算监督工作,还应当在制度设计和体制机制上进行积极探索。比如,以巩固党的执政地位为前提,在如何处理加强党的领导与人大批准预算、监督预算执行的关系上进行探索,支持人大及其常委会依法履行职责,行使职权,在保证预算编制和执行的效率的同时,强化对预算编制、执行、调整和决算等各环节的监督。以增强控制力,减少直接干预为目标,对党领导财政预算工作的方法和途径进行探索,将注意力从关注如何编制转向如何审查批准,从关注如何花钱转向钱花得如何。以推动和实施外部审计为重点,改变审计机构的隶属关系,借鉴国外的普遍做法,把现在的审计机关从政府组成部门中分离出来,划归同级人大领导,变现在的向同级政府负责为向同级人大及其常委会负责,变政府内部的自我审计为外部审计,让各级审计机关能够充分地行使法律赋予的职权,强化审计监督的作用。当然值得探索的内容可能还很多,以上几点也只是自己的一些不成熟想法。
  (本文系2008年10月7日北京市人大常委会贯彻实施监督法研讨会发言,收录于2009年2月北京市人大常委会研究室编印的《北京市人大常委会贯彻实施监督法研讨会论文集》。)