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探索建立闭会期间人大代表参与地方重大事项决策的工作机制

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                     
    我国宪法和地方组织法对地方各级人民代表大会和人大常委会讨论决定本行政区域内的重大事项都有明确规定,但是法律对人大代表参与讨论决定重大事项没有具体规定。研究本文设定的命题,应当首先明确四点:一是由于法律没有明确的界定,所谓的重大事项不是一个轮廓非常清晰的概念,有可能随时间、空间和地点的变化而改变,本文所讲的重大事项主要指的是关注度比较高、与地区经济社会发展和人民群众生产生活密切相关的事项,简单说就是热点和重点。二是人民代表大会会期一般较短,能够讨论和决定的问题有限,一个地区的很多事项,包括一些所谓的重大事项都需要在闭会期间决策,如何实现决策的科学化就是一个值得探讨的问题。三是闭会期间人大代表对重大事项决策,应定位在“参与”层面,是对决策过程的参与,不是表现在最后的决策结果。四是这种参与是开放的、有序的,不一定是人人参与、事事参与,而应当建立一种适当的工作机制。基于这些考虑,结合本区人大工作的体会,我们对探索建立闭会期间人大代表参与地方重大事项决策的工作机制进行了一些研究和思考。
  一、闭会期间人大代表参与地方重大事项决策的必要性及其可行性
  闭会期间人大代表参与地方重大事项决策具有多重作用。一是作为民意代表,向决策者反映民情;二是作为国家权力机关的组成人员,参与决策的谋划、提供智力支持;三是作为国家法定监督机构成员,监督决策过程和决策实施的合法性。从人民代表大会制度的内涵、人大代表闭会期间的履职要求以及现实工作实践来分析,闭会期间人大代表参与地方重大事项决策有据可依,具有可行性基础。
  (一)必要性
  1、有利于促进决策的民主性。民主集中制是我们党和国家根本的组织制度。民主是我们党和国家决定问题、推动工作的重要环节。建国以后曾有一段时间,由于我们过于重视集中而忽略了民主,致使党和国家在重大问题的决策上出现了很多不应有的失误。如果当时我们能够认真执行民主集中制,在重大问题决策前,充分发扬民主,广泛听取各方意见,就可以最大限度避免失误,即便是出现也能够及时发现并纠正。这方面我们的教训应当是深刻的,其中重要的一点,就是作为人民民主制度基础的人民代表大会制度一旦遭到践踏和破坏,就会使人民民主失去了最基本的制度保障。实践证明,什么时候人民代表大会制度得到了很好的坚持,人大代表的法定职权、特别是闭会期间的权利得到了切实的尊重,什么时候的民主氛围就浓厚,在民主基础上作出的决策就趋于科学、正确,就更加符合民意和客观实际。人大代表参与地方重大事项决策,特别是在闭会期间参与决策,更能实现决策内容和决策制度的民主化。
  2、有利于增进决策的全面性。当今世界所有的代议制中,我国的人民代表大会制度是最具广泛性和代表性的。在人大代表选举之前,就会充分考虑不同群体和社会阶层都有其利益代言人,而且会在代表结构上进行细致的考量和论证,科学全面地确定结构比例,保证利益诉求的全面性。这种结构上的先天优势,是任何其他代议模式所无法比拟的,因为这样的结构组成,不仅能把不同群体的利益集中起来形成共同利益,而且能照顾和协调不同群体的特殊利益。虽然任何一项决策都不可能使所有人满意,但是由于我们有了这样的结构优势和制度优势,就为决策的广泛性、全面性,或者说为实现多数人的取向奠定了基础。只要我们决策前,切实听取和尊重人大代表的意见,决策的全面性就有了最基本的保障。
  3、有利于加强决策的实际性。决策的良好动机,不一定形成决策的良好效果,好心办坏事、事与愿违的事情并不鲜见。因此,好的决策、科学的决策首先就是要实事求是,从实际出发。现在有的决策机关或领导者,片面地把科学决策理解为专家决策,视专家的意见而行。实事求是地讲,在决策过程中听取专家的意见非常重要,但前提是建立在深入调研之上,建立在与现实相符的基础之上,人大代表来自人民,生活工作在基层,岗位和职业分布广泛,与人民群众联系密切,开展调查研究,了解和反映实情具有特殊的优势,而且这种优势是天然的、固有的,是有法律和制度保障的。吸纳人大代表的意见建议,可以保证作出的决策更贴近实际、更符合民意。
  4、有助于提高决策的科学性。提高决策的科学性需要多方面因素综合发挥作用。首先是符合科学发展观的决策指导思想和为民谋利的决策目标;其次是扎实深入的调研和全面准确的信息;第三是充分的论证和筛选过程,切实做到优中选优。决策的形成过程是一个复杂的实践、认识、再实践、再认识的过程,靠一个人或几个人的智慧难以做到理性的、科学的分析,也难以作出理性的、科学的决策。必须是集思广益,博采众长,既要征求专家的意见,也要听取人民群众的意见,其中也应当包括具有广泛代表性的人大代表的意见。同时,人大代表的参与不仅可以反映自身的建议,也可以通过行使法定的监督权对决策过程中不科学因素提出修改建议,这样的过程更有助于提高决策的科学性。
  (二)可行性
  闭会期间人大代表参与地方重大事项决策不但有着现实的必要性和合理性,同时也具有理论、制度和实践上的可行性。
  1、理论政策依据。从群众中来,到群众中去,是我们党始终坚持的基本路线。党的十七大报告指出:“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”扩大公民有序的政治参与,是发展社会主义民主政治的重要内容,是健全完善人民代表大会制度、保障人民当家作主的重要体现。中央9号文件要求,人大代表应当围绕改革发展稳定的大局和政治、经济、文化和社会生活的重大问题提出建议、批评和意见,有关单位和组织应当通过办理代表的建议、批评和意见增强决策的科学化、民主化。市委23号文件中,将“建立重要工作征询人大代表意见机制,拓宽人大代表闭会期间发挥作用的途径”作为一个重要内容来规定。人大是推进民主政治建设的前沿,人大代表是公民中最具代表性,最有制度和法律保障的群体,十七大精神和中央、市委文件的要求,都与人大代表参与重大事项决策有关。因此,闭会期间人大代表通过各种合法途径和有效形式参与国家事务的管理、参与公共决策符合党的群众路线和党的治国理念,符合党的一贯主张和中央、市委文件的要求。
  2、法律制度依据。从制度上讲,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是人大制度的基础,人大代表是人民代表大会的主体,人大制度的运行离不开人大代表,人大及其常委会行使每一项职权,都以发挥人大代表的作用为基础。人大代表的作用不是只局限于代表大会期间,从某种意义上讲,闭会期间的作用更突出,因为闭会期间人大代表的履职活动,不仅是会议期间代表发言、表决和提出建议的基础,也是推动地方各项工作的重要力量。人大代表在闭会期间发挥作用,包括对地方重大事项的决策提出意见和建议。从法律规定上讲,我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“一切权力”之中最重要的就是决定权。宪法、地方组织法对地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项都有明确规定。代表法也规定:人大代表可以应邀列席常委会会议并发表意见,代表有协助政府推行工作之责、有对各方面工作提出批评建议之责等等。法律层面的这些规定,需要通过工作层面的具有操作才能实现最佳结果。闭会期间人大代表参与重大事项决策,主要是在工作层面对决策过程的参与,这种参与虽然法律没有具体规定,但是从我国的制度体系、从宪法及有关法律的规定,特别是代表法对闭会期间人大代表履职活动的规定来分析,闭会期间人大代表对重大事项决策过程的参与,符合我国根本政治制度对人大代表的定位,也符合有关法律精神和立法本意。
  3、实践依据。随着社会的发展进步,民主作为一种特殊的公共品,供需矛盾越来越突出。一方面人民群众的民主意识不断增强,政治参与的积极性不断提高,对民主的需求越来越大。另一方面,政治体制改革还相对滞后于经济社会发展,民主的有效供给相对不足,还不能满足公民有序政治参与的需求。因此,由普通百姓强烈的民主需求催生的听证会、网络论坛等参政议政形式大量涌现。这些形式虽然在推动民主进步方面发挥了很好的作用,但是在参与的基本条件和参与的广泛性、代表性、公正性等方面,与人大代表的参与都还存在明显的差距。比如,听证会要根据报名抽签产生参加人,网络论坛参与主体主要是具备一定电脑操作技术的网民。而人大代表的参与不仅可以覆盖这些人群,而且在组织性、系统性、全面性、公正性等方面也有不可比拟的优势。从工作实践上看,各级人代会每年都要讨论、决定若干关系地区经济社会发展的重大事项,这些事项在上会决策前,一般都有广泛听取意见的过程,这一形成过程实际上包含着代表的意见和智慧。闭会期间人大常委会讨论决定重大事项也会广泛听取相关领域人大代表的意见。此外,闭会期间党委和政府在作出重大决策前,也会通过各种形式听取包括人大代表在内的各方面意见。上述做法,在各级党委、人大和政府的决策实践中都被不同程度地采用,而且参与的范围越来越广,程度越来越深。因此,可以说闭会期间人大代表参与地方重大事项决策具有广泛和坚实的实践基础。
  二、闭会期间人大代表参与地方重大事项决策存在的主要困难和问题
  (一)“重大事项”难以界定
  探索建立闭会期间人大代表参与地方重大事项决策的工作机制,首先遇到的一个问题就是对“重大事项”的界定。所谓的重大事项通常具有相对性、变动性的特点,同一件事,在这个地方是重大事项,在另一个地方可能算不上重大事项;今天是重大事项,过一段时间可能不是重大事项。有人认为这个先决条件无法解决,后续问题就无从谈起。虽然很多地方都通过制定相关的办法对重大事项进行界定,但也只是仁者见仁,智者见智,都无法将其内涵和外延界定清楚,在实际操作上也都存在很多困难,不能做到“对号入座”。
  (二)法律规定不具体、操作性不强
  宪法和地方组织法虽然对地方各级人大讨论、决定重大事项权做了明确规定,但是这些规定过于原则,过于笼统,没有具体的解释。如何行使这项权力,人大代表应当以怎样的方式和程序参与到重大事项的决策之中,都没有详细具体的规定,也没有相关的配套法规,因此,这项权力的行使还很不到位,发展的空间还很大。另外,从制度和法律规定看,党委、人大、政府都有决定权,都可以对有关事项作出决策,但是决策之间的相互关系如何,有什么区别和联系,同样没有明确的界定,实际操作中往往是交互存在,交叉并行,这就给人大代表如何参与决策带来了更大的困难。
  (三)全社会的人大意识有待加强
  受传统权力意识的影响,人们习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位,对人大的权力地位、对人大代表的法定职权往往不以为然,认为是程序和形式的需要,在思想认识和价值取向上总认为党委政府才是真正的“权力机关”。由于这些认识和思想观念的存在,不可避免地造成对人大和人大代表权力地位的轻视,对人大代表意见建议的轻视。这个问题实际上是完善人民代表大会制度,充分发挥人大代表作用的最大障碍。另外,传统的决策模式对人大代表参与地方重大事项决策的影响也是不可否认的。新中国成立后,我国逐渐形成了“党委决定,政府执行,人大监督”的权力运行模式,重大事项往往由党委决定,政府执行。因此,党委、政府常常联合行文决定重大事项,人大及其常委会都很难参加意见,更何况人大代表了。
  (四)决策效率往往成为省略民主程序的理由
  民主决策正在逐渐成为现实社会的主流。但是不可否认,决策效率与决策民主之间存在着一定的矛盾,严格的民主程序势必延长决策时间,某些时候可能会导致失去时效,丧失机遇。闭会期间,地方党委和政府在重大事项决策中往往把决策效率放在第一位,而忽视或越过民主程序,因此决策效率常常会成为决策者省略民主程序,直接作出决策的理由。我们应当承认急办之事是现实存在的,甚至是不可避免的,但应当是计划之外或临时发生的紧急情况,而不是工作常态。遇有紧急情况由决策者及时作出决策,有利于应对紧急情况,有利于问题的妥善解决,在这种情况下由决策者直接作出决策,群众是能够理解的,但是绝不能事事如此,或者将决策效率作为回避或省略民主程序的理由。在实际工作中,由于我们的问责制度还不是很健全,坚持得也不是很好,除非出现重大失误,否则即便作出的决策不科学、不正确,决策者也不会受明显的影响,因此,不充分发扬民主,个人说了算,仓促决策,盲目决策的现象在现实中还是存在的。
  (五)信息不对称是参与的难点
  人大代表参与重大事项的决策,前提是要知情,只有了解实情,才能提出针对性强、有价值的意见、建议,才能为决策提供可靠的依据,做出的决策才能更科学、更符合实际。但是,目前人大代表知情知政还存在两个主要问题:一是渠道有限,除去每年一次的人代会和闭会期间有限的几次代表活动外,就是靠一些工作简报和相关材料,尤其是基层一线的人大代表,了解信息的渠道更加有限;二是前置信息极少,党委和政府向人大代表提供的信息基本上都是已经做过或正在做的事项,很少有下一步将要做什么的内容,特别是有关发展规划、发展方向、工作重点等方面情况。掌握信息的不对称,客观上制约着人大代表参与地方重大事项的决策。
  (六)人大代表的自身素质亟待提高
  人大代表只有具备与参与重大事项决策相适应的素质,才能真正代表民意去参与和影响决策。但就现实状况看,人大代表的素质距理想状态还有很大差距,主要表现在四个方面:一是政治方面,有的代表责任意识、代表意识不强,对人大的性质地位和自身的责任认识不清,不能代表人民表达意愿,只看到了人大代表的荣誉和社会地位,看不到人大代表的职责;二是文化方面,有的人大代表,特别是直接选举产生的人大代表文化素质和专业水平较低,不能用语言或文字清楚地表达人民群众的意愿,有的甚至看不懂相关的材料;三是能力方面,比如,社会活动能力、协调沟通能力、调查研究能力、综合归纳能力、分析判断能力等等,都有待提高和加强;四是法律方面,人大代表不一定是法律专家,但一定要具备较强的法治观念和必要的法律素质,了解基本的法律常识,但是目前我们的代表队伍在这方面还有很大差距。
  三、闭会期间人大代表参与地方重大事项决策机制探讨
  决策过程包含“谋”和“断”两个环节,人大代表在闭会期间参与地方重大事项决策,主要是在“谋”的环节中为决策者提供民意基础和智力支持,而不是最终的决断权。闭会期间人大代表的履职活动是人大代表职权的重要组成部分,由于人代会会期的规定和会议时间的限制,可以说人大代表履职活动绝大部分是在闭会期间。通过前边的分析,我们可以得出这样的结论:闭会期间人大代表参与地方重大事项决策,有充分的必要性和可行性,同时也存在很多的困难和问题。但是,困难和问题不应成为我们回避的理由,我们应当遵循其必要性和可行性,在工作机制和具体方式上进行大胆的探索,推动这项工作取得进展。结合近年来昌平区人大工作的体会,就探索建立闭会期间人大代表参与地方重大事项决策的工作机制,提出以下几点建议。
  (一)充分认识闭会期间发挥人大代表作用的重要性
  闭会期间人大代表的履职活动是大会期间履职的准备和继续。人民代表大会实行的是常任制,每年的人代会闭会后,人民代表大会仍然存在,只不过是由常务委员会代行其部分职权,代表由集中行使职权转为相对分散的代表活动。理解闭会期间发挥人大代表作用的重要性,应当把握四点:一是法律规定,代表法详细规定了人大代表在本级人民代表大会闭会期间的活动内容,共八个方面,这是闭会期间人大代表发挥作用的法律保障。二是闭会期间人大代表发挥作用是其大会期间工作的继续,代表有宣传人代会决议决定的义务,有监督决议决定和各项工作以及议案建议落实情况的权力,有协助政府推行工作的责任,而不是会完事了。三是闭会期间人大代表发挥作用是下次人代会的准备,人大代表通过各种形式深入了解情况,密切联系选民,征求并反馈人民群众对党和国家机关工作的意见,为下次代表大会审议各项报告,提出议案、建议做好充分准备。中央9号文件指出,没有闭会期间代表工作的积累,就很难在会议期间更好地履行职责、发挥作用。四是为本级人大常委会履职提供基础和保障,人大常委会行使立法权、决定权和监督权,都应当以充分发挥人大代表作用为基础。
  参与地方重大事项决策是闭会期间人大代表履行职责的重要内容。这项工作做好了,不仅有利于人民代表大会对提请的重大事项作出科学决策,也有利于推进闭会期间重大事项决策的科学化、民主化;有利于人大决策的科学化、民主化,也有利于党委、政府作出科学正确的决策。但是,现实生活中有这样的倾向,代表大会期间人大代表备受关注和尊重,但会后的重视程度明显降低,人大代表对此很有意见。人大代表是由人民选举产生的,在任期内代表和维护人民的利益是人大代表的神圣职责,闭会期间的权力理应和开会期间一样得到充分的尊重,参与决策的意见建议应同样得到重视。
  (二)决策机关应为人大代表的参与提供保障
  1、保障代表充分知情。人大代表参政议政、参与重大事项的决策,不仅要知民情,更要知政情,要知道党委和政府在想什么、干什么,正在干的事情进展到了什么程度,哪些事情要做、哪些事情该做能做,哪些事情做起来有困难。只有掌握了详细情况,才能有的放矢、有针对性地提出意见和建议。让人大代表知情的主动权在决策者手中,特别是党委和政府应更多地向代表通报情况,重点是通报将要做的工作,真心诚意地听取人大代表的意见和建议。保证代表充分知情,首先是要充分重视人大代表的意见,不断增强与人大代表联系沟通的主动性,切实把听取人大代表意见作为重大事项决策的必要环节。其次要保证渠道畅通,应建立向人大代表通报重大事项的工作制度,在不违反相关规定的前提下广泛应用现代传播手段,如,定期通报会、定期接待代表、寄送资料、网上沟通等,也可邀请人大代表列席党委扩大会或政府的有关工作会议。通报内容应逐步从事后告知向事前集智转移,从通报结果向公布工作计划和方案转移。第三是加强与人大常委会及相关工作机构的联系,通过人大这个渠道,有组织、有重点地向代表通报情况。
  2、决策机关应当增强工作的计划性和连续性。重大事项一般都关系多数群众的切身利益,对重大事项的决策一定要慎重,要有计划、有步骤地进行,在可能的情况下一定要广泛听取各方面意见,不能朝令夕改,也不能因决策失误造成重大损失。这就要求决策要有科学性和准确性,科学准确决策的前提就是充分发扬民主,只有广泛听取意见,进行充分讨论和论证,全面认真地分析对比,才能做到优中选优。民主不能仅仅是形式,而应当是树立科学理念、探索科学方式、追求科学目标的工作状态,应当是必须的、实在的。民主环节需要时间来保证,作出科学民主的决策需要必要的过程,切忌个人临时起意,当即拍板,要尽可能留出足够的时间履行必要的民主程序。这就要求决策机关要增强工作的计划性、连续性和预见性,提前预知决策项目,提前拿出决策草案,充分发挥民主,广泛听取包括人大代表在内的各方面意见,保证科学决策。
  3、党委应当在民主决策中发挥引领作用。我们的党是执政党,在国家生活中处于绝对的领导地位,经济、政治、文化和社会生活的重大事项主要还是由党委决策,人大和政府行使决定权实际上也是在党委的领导下进行的。人大和政府行使决定权一般是将党委的意图转化为国家意志或者是行政行为,即便是独立行使决定权也要事前向党委报告,这是我们的领导体制和组织原则决定的。民主最主要的是决策权和支配权的民主,由于党在国家生活上的强势地位,决定了推动民主的主要责任在党委,特别是在重大事项的决策上一定要充分发挥民主。特别是新的历史条件下,要善于发挥制度优势,善于发挥人大和人大代表的作用,善于通过人大把党委关于国家事务的意图转化为人民群众的共同意志,这是提高党的领导水平和执政能力的一个重要标志。按照我国的制度安排,党委的决策如果有了人大的法定程序或者人大代表的广泛参与,就有了民意基础,就比较容易被广大人民群众所接受。在决策的执行过程中,有人大代表的宣传、引导和带头落实,也有利于决策目标的实现。因此,党委在决定重大事项,特别是对地方重要事务决策中,要善于发挥总揽全局、协调各方的优势,善于整合社会资源、凝聚社会力量,积极发挥人大作为国家权力机关的职能作用,充分听取人大代表的意见建议,在民主决策中充分发挥引领和导向作用。
  4、行政决策机制中应有人大代表的制度定位。行政决策是行政机关实施法律法规、执行人大的决议决定、推动政府工作的重要手段,是法律赋予行政机关的重要职权。虽然政府实行行政首长负责制,但其前提是充分的民主,即先民主后集中,因此行政决策也需要逐步实现民主化、规范化、制度化、法律化,特别是对重要的政府工作和行政行为更是如此,应当经过决策调研、征求意见、咨询论证、合法性审查、会议决定和公布结果等必要的环节,以确保行政决策的合法、科学和民主。按照我国的制度安排和人大与政府的关系,政府在作出行政决策前应当主动听取人大和人大代表的意见,对其中的重大事项应主动提请人大作出决定。人大代表参与行政决策应当形成相对稳定的机制,并逐步建立规范有序的程序。重点应抓住三个环节。第一是建立征求人大代表意见制度,人大代表是人民群众的代言人,是体制内的反映民情民意的法定公职人员,对政府工作有建议权,政府应充分尊重和利用好这个资源,在行政决策中主动征求人大代表意见并形成制度。第二是建立决策研讨制度,由相关行业的人大代表组成,由人大专门委员会或人大常委会相关工作机构负责组织,在综合人大代表意见的基础上,对行政决策草案的可行性进行分析研讨。第三是建立人大代表对决策的监督制度,人大代表在以各种方式参与决策的过程中,应始终是双重身份,即参与者和监督者,既出谋划策,又对决策过程的合法性进行监督,最大限度地避免决策程序造成决策失误。
  (三)人大常委会要为闭会期间人大代表参与重大事项决策创造条件、搭建平台
  人大的行权原则和人大代表的特点,决定了闭会期间人大代表参与重大事项决策不可能人人参与、事事参与,而应当是有限的、有序的。实现这样的要求,主要靠人大常委会为人大代表参与重大事项决策搭建平台、提供机会。
  1、掌握人大代表的构成、业务专长和关注点。人大代表由于身份、职业、专业、经历的不同,业务专长和关注点也会有所不同。例如来自社区的代表会更多地关注社区建设和民生问题,农民代表会更多地关注“三农”问题,教师代表会更多地关注教育问题。人大常委会作为为代表服务的机关,应当对代表的构成、特点、业务专长和代表的关注点了如指掌,这是组织开展代表活动、发挥代表作用的基础。掌握了代表的构成、特点、业务专长和代表的关注点,就可以在人大常委会自身决定重大事项,或者党委政府决定重大事项过程中,有针对性地组织代表参与,增强提出意见建议的准确性、专业性和可行性。
  2、组建专业代表小组,规范活动内容。在按行政区或选举单位划分代表小组的基础上,人大常委会应当按照代表的职业特点或业务专长组建专业代表小组,按照人大常委会或党委政府的工作重点组织开展特色鲜明、针对性强的代表活动,这样不仅便于代表提出有价值的意见,也有利于增强代表活动的实效性。专业代表小组应当隶属于人大常委会的相关工作机构,在参与重大事项决策中,由相关工作机构按照人大常委会的委托和决策机关的要求作好组织协调工作,并收集代表意见,反馈给决策机关。
  3、应主动加强与党委政府的联系。人大常委会要主动加强与党委政府的联系,全面了解党委政府的工作计划、工作重点和时间安排,对决策前应当听取人大代表的意见的事项,或者应当由国家权力机关作出决定的事项,主动向党委提出建议,或向政府提出要求,这样做对决策过程中民主程序的落实具有积极的作用,也有利于党的领导的实现、人大作用的发挥和政府依法行政水平的提高。
  4、保证人大代表知情知政渠道的畅通。人大常委会在为代表知情知政服务的同时,要督促政府及相关部门采用多种形式及时向本级人大代表通报本行政区域内经济、政治、文化、社会等方面的重大事项,及时向代表传递相关信息,特别是“进行时”和“将来时”的信息。要组织代表开展对本行政区域内的重大事项和经济社会建设中的突出问题进行调查、视察。坚持人大代表列席本级人大常委会会议制度,建立并逐步完善人大代表列席本级党委和政府有关会议等制度。
  5、加强对人大代表的培训,健全履职激励机制。代表的广泛性、代表性与专业化实际上是一对矛盾,解决这对矛盾我们可以在代表产生的过程中尽可能实现优化,但不能从根本上解决问题,这是由人大代表产生的制度决定的。提高人大代表的整体素质,一方面要把好“入口关”,但另一方面更重要的是要加强后天的培训和引导,这也是人大常委会为代表履行职责服务的一项重要工作。对人大代表的培训应当是全面的、系统的,既应当有理论的也应当有实际工作技能的,既应当有法律知识的学习,也应当有实际问题的解答,要区别不同情况,确定不同的学习培训重点,要丰富学习培训的形式,优化学习内容,提高学习效果。只有人大代表的整体素质提高了,参与重大事项决策的基础才能牢固,参与的效果才能更好。在加强学习培训的同时,还应建立人大代表履职考评激励机制,完善履职评价体系。比如,建立与人大代表职务相适应的工作标准、考评指标和评价标准,建立对优秀履职代表的激励机制,健全辞职、罢免等退出机制等等。以此来增强代表的代表意识和履职意识。
  (四)引导人大代表自觉提高自身素质,为保证参与重大事项决策的效果奠定基础
  从人大代表自身看,人大代表的自身素质是参与地方重大事项决策不可或缺的关键因素,是保证参与效果的基础。没有强烈的代表意识和责任意识,没有较强的能力素质,就提不出质量高、针对性强的意见建议,对推动科学决策就没有实际意义。人大代表提高自身素质,重点应当增强“三个意识”。
  首先是增强代表意识。人大代表是国家权力机关的组成人员,代表人民行使管理地方国家事务的权利,不仅是很高的政治荣誉,更是经过国家法律确认的职务和与之相对应的责任,人大代表作用的发挥关系我国根本政治制度的巩固、完善和发展,关系人民当家作主权力的实现。因此,人大代表必须切实增强代表意识,认真履行代表职责,绝不能以任何借口淡化代表意识,放弃代表权利。
  其次是增强责任意识。人大代表是选民的代言人,选民通过投票的方式,将自己的部分权利郑重地让渡给人大代表,这是人民群众的信任和重托。因此,人大代表从当选的那一刻起,就肩负起了选民的重托,就承担起了法律规定的责任,比如,代表人民管理地方国家事务的责任、表达选民诉求的责任、协助政府推行工作的责任、对各方面工作提出批评建议的责任等等。每一名人大代表都应当牢记自己的责任,不断增强责任意识,把履行代表职责落实到生活和工作的各个方面。
  第三是增强学习意识。代表的综合素质是履行职责的基础,也决定着参与地方重大事项决策的效果和质量。代表要通过加强学习,努力提高自身的综合素质和履职责水平。进入人大代表行列后,不管个人的基础如何,都有一个共同的任务就是要切实加强学习,不断地提高履行代表职责的能力。需要学习的内容很多,比如:经济的、政治的、法律的、现代科学技术的等等;需要提高的能力也很多,比如:联系沟通能力、调查研究能力、分析判断能力、总结归纳能力、语言和文字表达能力等等。学习提高一方面需要进行有组织的培训,另一方面,也是最重要的,就是根据自身的实际需求,结合履职活动的实践,进行深入的、持之以恒的自学,在实践中学习,在学习中提高,使自己的能力和素质符合履行代表职责的需要。
  (本文系2008年10月7日,北京市人大常委会贯彻实施监督法研讨会发言,收录于2009年2月北京市人大常委会研究室编印的《北京市人大常委会贯彻实施监督法研讨会论文集》。)