当前位置:首页 > 工作研究 > 详细信息

人民代表大会和人大常委会履行职能衔接问题研究

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                       
    人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是党领导人民治国理政的有效组织形式,是实现人民当家作主、管理国家事务的制度保障,在新中国的建设与发展中,显示了巨大的优越性,是通过实践证明符合我国国情、得到人民拥护的好制度。然而,作为人类历史上一种崭新的政体形态,不可否认它仍然处在探索和完善过程之中,而且这个过程可能会是长期的。如何坚持和完善人民代表大会制度,如何在理论和实践中进行大胆探索,如何最大限度地发挥这一制度的优越性,是我国社会主义民主政治建设面临的,也是亟待解决的一个重大课题。
  随着改革开放的不断深入,思想多元化、利益多元化、价值取向多元化越来越突出,一些长期积累的社会矛盾逐渐显现,如何在现有的制度体制框架内调解利益诉求、化解社会矛盾、推动全社会核心价值体系的形成,广大人民群众对发挥人民代表大会制度的作用寄予厚望,希望人大能够真正承担起宪法法律所赋予的职责,充分发挥作用,监督好、协调好行政权和司法权,保证国家机器良性运转,进而引导整个社会走上良性发展的轨道。实现这样的目标,尽最大可能满足人民群众强烈的政治期许,加强人大自身建设、推动人大制度自我完善至关重要,其中,一个非常重要的问题就是:人民代表大会和人大常委会履行职能衔接的问题。解决好这一问题,对于发挥各级人大的作用,具有十分突出的现实意义。基于这样的认识,我们对这一问题进行了初步的研究。
  一、加强代表大会与常委会职能衔接的重要性
  (一)有利于巩固和完善人民代表大会制度
  人民代表大会作为我国根本政治制度的基础,承担着制定法律、监督法律的实施、决定国家和地方的重大事项、选举和任免国家机关干部等重要职责,在国家生活中,人大的重要地位不言而喻。人民代表大会和人大常委会是人大行使法定职权的组织载体,行使职权的基本形式,一是人民代表大会会议期间,由本级人大代表组成的人民代表大会集体行使;二是在人民代表大会闭会期间,由它的常设机关——常务委员会来集体行使。两者对人大履行职责、发挥作用都承担着重要责任,是保证人民代表大会制度正常运转的基础构成,只有两者有机协调,相互衔接,形成整体合力,才能保证人民代表大会制度最大限度地发挥优越性,实现其制度设计的美好初衷。
  根据我国的宪法、全国人大组织法、地方组织法的规定,以及长期以来形成的宪法惯例,人民代表大会一般每年举行一次。全国人大的会期一般为15天左右;省、直辖市、自治区一级人大会期一般在7天左右;设区的市人大会期一般在5天左右;县级人大会期在3天左右;乡镇人大会期一般为一天或两天。近年来,设区的市一级以上人大的会期呈缩短趋势。比如,2009年的全国人大二次会议,会期只有9天;北京市人大近几次会议的会期也只有5天。相比一年而言,各级人大的会期都是非常短暂的。大会闭会期间,整个社会依然在高速运转,各种各样的问题随时发生,需要通过人大行使职权来推动和解决的问题也大量存在,即便是区县、乡镇人大也不能频繁举行会议,因此,人大行使职权就可能出现“真空”状态。各级人大常委会的设置,在很大程度上弥补了大会会期短的不足。由于人大常委会组成人员人数较少,召集会议、讨论问题相对容易,闭会期间在地区经济社会发展中,应由人大讨论决定的事项或参与的工作,大多数都是通过常委会来实现。因此,实现代表大会与人大常委会履行职能的顺畅衔接,可以使两者形成有机的整体,保证在任何时候、任何情况下,国家权力机关行使权力都能体现完整性和统一性,避免出现权力缺位或其他机关越权的情况。可以说人民代表大会的成立,为我国国家政权的巩固和国家权力的行使奠定了可靠的基础;人大常委会的设立,则对人民代表大会制度的发展和完善发挥了重要作用。实现两者履行职能的有效衔接,是进一步完善人民代表大会制度、更好地发挥其作用的重要内容。
  (二)有利于实现人民主权的宪政理念
  我国宪法规定,国家的“一切权力属于人民”,这是我国一切国家制度的核心内容和根本准则。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。法律规定人民代表大会的权力很多,由于人民代表大会的会期很短,会议期间代表们只能依照法定程序,讨论和决定国家事务中的重大问题,保证人民当家作主、管理国家事务权力的实现。闭会期间如果不能保证国家权力的有效行使,就会导致人民管理国家事务权力的长期虚化和悬置,不利于人民代表大会决定事项的落实,久而久之,宪法、法律的相关规定就会形同虚设。
  人大常委会作为常设机构,接受本级人民代表大会的委托,将代表大会所作的宏观决定,加以细化、具体化,并在实际工作中有针对性地抓好落实,把人大职权的行使融于国家权力运行的日常活动之中。这样就能保证人民当家作主的权力在闭会期间也能有条不紊地行使和运转,实现人民管理国家的常态化。如果人大常委会的工作与代表大会的精神以及作出的决议、决定衔接不上,或者自行其是,出现脱节,就可能影响人民主权宪政理念的实现,甚至使人民管理国家事务的权力成为一句空洞的政治口号。因此,代表大会与人大常委会在履行职能时必须协调一致,做好衔接。
  (三)有利于强化人大的监督和制衡作用
  人民代表大会的一项重要职责,就是通过行使对“一府两院”工作的监督权,实现对行政权和司法权的制约,保证国家机器按照人民的意志和需要,规范有序地运转。当然,监督“一府两院”工作的不仅仅是人大一家,还有纪律监督、社会监督、舆论监督、行政和司法系统内部的监督等等。但是,人大监督不同于其他形式的监督,人大监督是通过法律授权,代表人民和国家实行,具有最高法律效力的监督。人大监督的特点是在党的领导下,以人大统一行使国家权力为前提,人大与“一府两院”统一工作目标基础上的监督。监督的目的是确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使,确保公民、法人和其他社会组织的合法权益得到尊重和维护。如果人大监督不到位,造成的影响或产生的后果,会比其他形式的监督不到位更加严重。
  人大监督权的行使,一是代表大会期间由大会统一行使;二是闭会期间由人大常委会统一行使。人民代表大会会议期间主要是通过听取和审议“一府两院”的工作报告,审查和批准国民经济社会发展计划和财政预算及其执行情况并作出相应的决议、决定,来实现对“一府两院”工作的监督。从内容和便于监督的角度讲,报告应当全面细致;但是从会议程序和会期角度讲,报告应当语言简练、高度概括、重点突出,限制在一定的篇幅。两者兼顾很难做到。实践中往往是从会议的效率出发,从讨论决定重大问题出发,淡化前者,注重后者,再加上知情渠道有限、信息不对称等原因,代表对“一府两院”的工作无法深入了解,监督不到位、制衡作用弱化在所难免。加强人大常委会与代表大会履行职能的衔接,可以有效弥补代表大会或者人大常委会单独行使监督权存在的不足。一方面,闭会期间常委会可以经常性、连贯性地开展监督;另一方面,可以根据大会通过的决议,有重点、有针对性地选择和确定监督内容。比如,就“一府两院”某一方面的工作听取专项工作报告,就人民群众关注的热点难点问题听取有关部门的专题报告等。因此,代表大会与人大常委会履行职能的有效衔接,能够实现总体监督与具体监督兼顾,从而保证人大监督工作的全面细致、扎实有效,保证“一府两院”更好地行使行政权和司法权,真正做到为民办事,公正司法。
  (四)有利于国家机关在明确分工的基础上协调一致地做好工作
  我国的人民代表大会制度建立之初,实行的是“议行合一”的体制,地方各级人民代表大会没有常设机构,代表大会会议由本级“人委”或政府(执行机关)召集和组织,闭会期间的人大工作由同级执行机关承担,代议机构无法行使法定权力。面对大量的相关事务,执行机关代行人大的职权,造成国家机构之间、议事权与执行权之间职责不清,相互混淆,越权、缺位现象普遍存在。执行机关既是“运动员”、又是“裁判员”,国家权力机关的职权实际上处于缺位状态。
  79年以后,我国在县级以上地方各级人大相继设立了常委会,从组织机构上,为改变过去“议行合一”体制的弊端提供了保证。82宪法又明确规定,人大常委会组成人员不得兼任行政、审判、检察机关职务,使议事权和行政权、司法权相互分离,相对独立。之后国家又陆续制定并修改了地方组织法、选举法、代表法等一系列相关法律,从法律和制度层面上,使立法、行政、司法机构之间的分工越来越明确,各自的职责越来越清楚。然而,完善人大制度仅仅解决外部的职责分工是远远不够的,还必须解决好人大机构内部代表大会与常委会履行职能的衔接问题,两者既要分工明确,又要相互协调,形成履行职能的有机整体,保证统一性和完整性,这是国家权力机关有效行使职权的前提,也是国家行政机关、司法机关正确履行职责的保证,更是整个国家机关正常运转、各司其职、协调一致做好工作的基础。
  (五)有利于加快建立和完善中国特色社会主义法律体系
  现代社会是法治社会,立法权是国家最重要的权力之一。我国宪法将立法权授予了人大。改革开放以来,我国经济社会发展的速度明显加快,社会生活与管理逐步走向法治化、规范化的轨道,特别是依法治国方略的确定,迫切要求国家尽快建立完备的法律体系。目前我国需要立法的领域很多,数量巨大,仅仅依靠代表大会在有限的会期内进行立法,远远不能满足经济社会飞速发展的需求。因此,法律赋予人大常委会一定的立法权。加强代表大会立法与人大常委会立法的相互衔接,不仅保证了立法的经常性和及时性,而且有利于加快立法步伐、提高立法质量。
  立法权从内容上讲,包括法律的创制、修改和废止,还有繁琐的法律清理等工作;从程序上讲,包括提出法律案、拟定法律草案、审议法律草案、表决通过、公布法律等环节。可以说,立法工作是一个复杂而庞大的系统工程。完成这个系统工程,代表大会和人大常委会的职能衔接显得尤为重要。代表大会的主要职责应当是代表民意提出法律案,并审议和表决,而其他具体、繁杂的工作则交由人大常委会处理。例如制定一部法律首先由大会提出并纳入立法计划,然后由人大常委会组织调研,拟定法律草案,再交由大会审议,常委会再根据审议意见进行修改,最后在大会上表决通过,由人大常委会具体负责向社会公布。整个过程中代表大会和人大常委会要在分工明确的基础上密切协同,使每个环节之间紧密衔接,顺畅过渡。“大会审议”本是立法过程中最为关键的一个环节,但限于时间,审议主体不可能对法律进行逐条审议、展开辩论,往往是“泛泛而议”,缺乏深度和广度,很难保证所有诉求都能照顾到。这就需要把代表大会的立法权和负责具体事宜的人大常委会的立法权有机结合,搞好衔接,克服代表大会立法的难处,把工作做在会前,提高会上审议的效率和质量。
  由于代表大会的会期有限,议程较多,所有的法律都由代表大会审议表决是做不到的。因此,根据法律的重要程度不同,代表大会和人大常委会也有分工,重要法律由代表大会制定,其他则交由常委会来制定,这个界线一定要把握清楚,不能越权,也不能缺位。此外,还有大量的法律清理、法律审查、法律备案等工作,也应当交由人大常委会承担。代表大会与人大常委会在立法职能上,既明确分工,又紧密配合,实现无缝衔接,是我国实现“有法可依”的制度基础。
  二、代表大会与人大常委会职能衔接存在的主要问题
  (一)代表大会与人大常委会的工作联系不够紧密
  代表大会履行职能的主要形式是举行代表大会会议,集体行使职权。人大常委会作为人民代表大会的常设机关,是在人民代表大会闭会期间,按照法律规定或代表大会的授权,行使职权,处理代表大会的日常工作。理论上讲,两者的职能应该紧密结合,相互衔接,把人大在代表大会会议期间的职权和闭会期间的职权有机地统一起来,形成一个的整体,这是保证人大行使职权完整性和经常性的基础。在县级以上地方各级人大设立常委会,初衷也在于此。但是,就现实的工作状况而言,代表大会与人大常委会在履行职能、开展工作中,还存在联系不够密切、衔接不够顺畅的问题,人大常委会开展的工作,不一定是代表大会确定的重点工作。
  从法律规定和多年的实践情况来看,代表大会的程序性较强,议程相对固定,常规议程主要是听取和审议人大常委会和“一府两院”的报告并作出决议,提出议案建议,有时会有审议通过法律法规草案或选举事项,会议期间提出的议案几乎没有列入会议议程的。与代表大会相比,人大常委会工作的程序性虽然也很强,但常态性工作、抓具体工作的落实更为突出,而且人大常委会研究决定年度工作计划有很强的自主性。一般情况下,人大常委会是在向代表大会报告上年工作的同时,提出下一年的工作设想。由于常委会起草工作报告时,“一府两院”和上级人大新一年的工作尚未完全确定,所以人大常委会的工作设想很可能与“一府两院”的工作重点有差异。而且,“一府两院”本身有些工作也存在不确定性,代表大会通过的报告、确定的任务有时也需要调整,这也是造成代表大会与人大常委会履行职能出现脱节现象的重要原因。
  (二)代表大会与人大常委会主次关系不好把握,容易出现缺位、越权现象
  代表大会与其常委会对外来说是一个整体,但其地位和层次是不同的。从代议制的属性和“主权在民”的理论来看,代表大会是人民的代表机关,人大常委会是代表大会的“常设机关”。常设机关的权力是由代表大会的权力派生出来的,因此,两者的关系应当是主导和从属的性质。两者在主次关系上,代表大会占主导地位,是主体,人大常委会从属于代表大会,接受代表大会的委托行使职权,要向代表大会负责并报告工作,是代表大会行使职权的补充。两者的职权应当是依法确定、相互衔接的,既不能混淆,也不能相互代替。在履行职能的具体工作衔接上,应当是人大常委会占有主动性,人大常委会履行职能应当主动与代表大会衔接,主动把代表大会确定的事项,作出的决议、决定落实好。
  但在实践中,两者的主次关系很难把握。人大常委会的地位、作用通常显得更为重要、更容易被认知。因为,它是代表大会的组织者、保障者,能够在很大程度上主导代表大会的进程和讨论事项的确定。人大常委会有着较为严密的组织体系,可以经常性地行使国家权力,其形成的意志容易得到贯彻执行。代表大会则相对松散,集中活动的时间很少,代表的意志难以充分表达、集中和协调,代表大会形成的决议、决定往往高度概括、抽象原则,缺乏可操作性,不便于在实际工作贯彻实施。因此,社会上有一种观点---代表大会是在人大常委会的主导下,规规矩矩地走程序。
  形成这种状况的原因:一是两者的法定职权划分不清。法律上虽然对代表大会和人大常委会的职权分别进行了阐述,但在具体语言表述上不够规范严谨,有较大的余地和弹性,比如对行使重大事项决定权、对选举任命权的表述等都存在这个问题。这是造成缺位或越权主要原因。二是代表大会会期过短,代表兼职制度。在将近一年的闭会期间,绝大多数代表分散在不同的岗位和领域,代表大会更多的是作为一个概念存在于人们的头脑,而非一个实体,而人大常委会一经产生,就以一个严密的实体形态存在,有固定的机构、驻所和具体的工作人员。以无形对有形,以松散对严密,优势和劣势不言自明。三是对“集体行权”的不同理解,影响了普通代表作用的发挥。代议机关“集体行权”的本意,是指在讨论决定问题时,采取一人一票、少数服从多数的民主原则,是与首长负责制相对应的决策模式。所谓的“集体行权”,不是指必须“全体代表一致通过”,可以有不同意见,甚至反对意见,而且,“一致通过”也不一定是正常的、实事求是的。在实际工作中,我们往往过分强调集体行权,强调高票通过(或当选),这不利于代表参政议政,充分发表意见,也不利于代表大会职能的发挥。“集体有权”,不能理所当然地推导出“个人无权”的结论。集体权力是代表个体权利的汇集,没有个体权利,集体权力就是空中楼阁、无本之木,就失去了存在的基础。“集体有权,个人无权”论,是忽视代表依法行使职权的基础作用、人为地将代表大会和代表本身的职权割裂开来的错误观点。这种观点是忽视闭会期间代表大会的存在及职权行使的直接原因。
  (三)提请代表大会审议的报告以及会议作出的决议、决定过于笼统
  人大常委会、政府和“两院”的工作报告都要在大会上宣读,由于会期和时间的限制,报告既要面面俱到,篇幅又不能太长,特别是政府工作涉及社会生活的方方面面,应当报告的事项很多,但又不能太细、太碎,在有限的时间和篇幅内,很多工作只能是点到为止,一带而过,而且报告中经常会出现一些模糊性语言。比如:“进一步增强了……”、“进一步提高了……”等等,至于如何增强、如何提高,则没有具体说明。讲今后的工作,也经常会用“进一步加大……”、“进一步促进……”等表述。过去的“进一步”与将来的“进一步”如何区分、如何把握,达到什么样的具体效果不得而知,因为很少有具体表述(“两院”的报告也存在类似情况)。
  代表大会的主要任务之一,就是根据对各项报告的审议结果作出相应的决议,使会议的审议结果具有法律效力。由于报告的笼统和抽象,再加之会期短、议程多等原因,会议期间对报告的审议和对相关问题的探讨,一般只能停留在简单表达的层面,无法做到深入具体,作决议、决定时,越是想说细致越说不清楚、说不全面,因此,逐步形成简化决议内容的现象,决议的核心内容通常只有一句,即“×届×次会议听取和审议了×××报告,决定批准这个报告”。本应严谨、规范、庄严的法律文书,变得简单抽象,在很大程度上影响了代表大会的严肃性和权威性,也不利于会后对决议的贯彻执行。近些年,很多地方都试图突破这种局限,改进决议的写法,但成效并不明显,可以推而广之的范例还寥寥无几,决议过于笼统,过于原则,缺乏针对性和可操作性的问题仍然普遍存在。这给会后,人大常委会的工作与代表大会决议的衔接带来了较大的困难。
  (四)过分强调程序,忽略实体内容
  严格的程序性是现代法治追求的首要目标,程序就是民主已被绝大多数人所认同。但是如果单纯地强调程序,而忽略实体内容,就有可能成为纯粹的形式主义,程序也就失去了其实现民主的真正意义。当程序与内容密不可分,浑然一体,实现真正意义上的民主就有了保障;当程序与内容脱节,甚至受到外力的影响和制约,程序看上去仍然合法,但实质可能已经成为形式主义的替身或“保护伞”。
  人大制度建立以来,经过多年的探索和积累,已经形成了一套相对完善和稳定的程序。如立法程序、监督程序、议事规则等都有法可依,举行会议的步骤安排也有一套成熟的经验和做法,组织一次程序上没有纰漏的代表大会或人大常委会,应当说不是难事。但是,多年以来我们在追求程序尽善尽美的同时,还不能保证实体内容的落实,或者实现真正意义上的民主。例如,如何提高报告的质量,如何提高审议的质量,如何充分吸纳审议意见,如何在选举、任命程序中充分表达意愿等。究其原因,固然有代表个体自身素质低的主观原因,但更多的还是会议时间短、组织意图明确、领导发言多、代表意见不能充分表达和吸纳等客观原因。代表大会上,关键的审议、决定环节往往被有意无意地淡化,代表大会的议决职能被弱化,而凸显的则是作报告和布置任务,这与人大制度的本质和基本精神是不相符的。现在,有一种观点认为,人大只是一个“程序机关”,与法律规定的“权力机关”相差甚远。
  三、如何加强代表大会与人大常委会的职能衔接
  加强代表大会和人大常委会的职能衔接,主要体现在两个层面:一是法律规定要便于衔接;二是具体工作要加强衔接。
  (一)法定职权上的衔接
  概括地说人大及其常委会有四项职权,即:立法权、监督权、重大事项决定权和选举任免权。代表大会与人大常委会履行职能的衔接,核心也就是行使这四项职权的衔接。
  1、从法律上进一步明确两者的立法分工
  立法权是人大最重要的职权之一,代表大会和人大常委会分别拥有哪些立法权限,哪些法律应该由代表大会制定,哪些法律应该由人大常委会制定;哪一级代表大会可以立什么法,哪一级人大常委会可以立什么法,法律应当予以明示。我国现行《宪法》、《立法法》和《地方组织法》都没有很好地解决代表大会与人大常委会的立法权限问题。以全国人大为例,我国宪法对全国人大及其常委会的立法权范围的界定过于简单模糊和原则化。宪法第62条规定了全国人大的立法权,即“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”。第67条规定全国人大常委会的立法权是“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。但什么是基本法律,什么是基本法律以外的法律,其界限是什么;哪些事项可以制定法律或是基本法律,哪些事项属于立法的禁区;法律立项由谁提出,法律草案由谁起草,法律草案征求意见或审议如何进行等这一系列重要问题,宪法和相关法律都未予以明确,实践中更是难以界定和判断。实际工作中,哪些法律草案提交代表大会审议,哪些法律草案提交常委会审议,全国人大基本上是由委员长会议决定,地方人大基本上是由主任会议决定。严格地说,这样的处理方式不能充分反映民意,也不符合宪政和法治的基本精神。
  解决这一问题的根本方法是通过法律来明确各立法主体的具体权限,立法主体之间的责任关系,只有这样才能做到既分工明确,又相互衔接。具体来说,宪法应当采用列举的方式分别明示全国人民代表大会和全国人大常委会的立法事项及其相互的责任关系,明确规定制定法律的事项以及基本法律和其它法律之间的界限,并通过宪法解释和宪法惯例构成一个完整、清晰、分工明确的立法职权范围。地方各级人大及其常委会的立法权限,以及相互之间的责任关系,应当通过修改立法法和地方组织法等法律进一步加以明确。这样,不仅可以保证各个立法主体在职责权限内做好立法工作,也能促进立法主体之间加强工作衔接,防止或减少立法缺位和越权现象的发生。
  2、重大事项决定权的分工要明确
  重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会最重要的职权之一,尤其是没有立法权的地方人大,更应当行使好这项权力。地方人大如果不能充分行使好这项权力,人民当家作主、管理地方国家事务的权利就不能得到保证,社会主义民主政治就不能得到充分体现,与法律相适应的权威就难以树立。正因为代表大会和人大常委会都有重大事项决定权,明确各自应当决定的事项、加强工作衔接就显得更为重要。
  就现实而言,这项权力在法律上的规定过于笼统和原则。地方组织法第8条第3项规定的县级以上地方各级人民代表大会的重大事项决定权,与第44条第4项规定的县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的重大事项决定权,在文字表述上完全相同,即“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。而且,对什么是重大事项、提出重大事项的主体是谁没有界定,对哪些事项的讨论决定权在代表大会、哪些事项的讨论决定权在人大常委会更是难以区分。因此,缺位或越权的现象、衔接不畅的现象普遍存在。保证重大事项决定权行使到位,应当通过制定配套法规或法律解释,从内容、范围、程序和实施等方面明确两者的具体分工,建立和完善讨论决定重大事项制度,使两者在职能上形成相互衔接的统一整体。
  3、监督权的分工应当进一步明确
  人大的监督权是通过法律确定、被社会普遍认识和认可的一项重要权力,它是在制度框架内,实现权力分配和制衡的重要保证。但就现行法律而言,对代表大会和人大常委会在监督权上的分工也不甚明确。例如,宪法规定全国人大及其常委会都有监督宪法实施的权力;地方组织法第8条第1款规定,县级以上地方各级人民代表大会“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”、第十一款规定代表大会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”,这两款规定与第44条中,关于地方人大常委会相关职权的规定基本相同。此外,还有一些职权虽然在语言表述上不尽相同,但其内涵基本相似。如县级以上各级人大有权听取和审查“一府两院”的工作报告,人大常委会有权监督“一府两院”工作。可以说代表大会和人大常委会对本级“一府两院”都有监督权,但各自的权限如何划分、形式上是否应当有所区别并无明确规定。监督法的颁布实施,似乎可以解决这一问题,但事实上,监督法只是规定了人大常委会监督工作的形式和基本作法,根本没有涉及代表大会和人大常委会之间监督权限划分的问题。实现监督权的有效行使和代表大会与人大常委会监督权的有效衔接,也需要法律对代表大会和人大常委会监督权的划分、监督措施的使用、监督结果的落实作出明确规定,防止“越俎代庖”或疏于监督现象的发生。
  法律上还有一些权力同时授予了代表大会和人大常委会。比如:关于特定问题调查权、质询权等,两者的文字表述完全相同。理论上讲,两者的权力不可能完全等同,因此应当通过配套法规或法律解释,予以区分或明确。
  此外,关于选举任免权,应当说法律对代表大会和人大常委会的这项权力规定的相对明确,但是人大常委会的个别任免权、接受辞职的权力,规定得还不够明确,什么情况是“个别”、接受辞职的程序等都应有具体规定。
  4、依法规范“集体”行权
  加强代表大会和人大常委会的职能衔接,一个重要的问题,就是充分发挥人大代表的作用,特别是闭会期间发挥作用更为重要。所谓的“集体有权、个人无权”论,在很大程度上限制了代表作用的发挥。集体行权是人大工作必须坚持的基本原则,体现了人大制度的本质特征,但“集体有权”应当仅限于需要表决或作出决定的事项。而在人大工作中,不宜使用“个人无权”的表述,因为它忽视了代表个体的基础性作用,违反了相关法律对代表职权的规定,在很多场合影响了代表个体意见的表达。从人大制度的本意看,不应将代表个人行使职权视为“洪水猛兽”,应当鼓励代表发表意见、参政议政,特别是在闭会期间应当给代表更多的表达机会,这样对加强代表大会与人大常委会履行职能的衔接会有很大的保障和促进作用。
  当然,代议制范畴的制度,个人履职有一定的困难、缺陷和弊端。因此需要通过法律来规范和引导个体权利以一定的方式来表达和行使。从法律规定上,应尽可能准确地界定“集体有权”的含义,所谓集体行权有多种多样的表现形式。比如,宪法第61条规定,五分之一以上的全国人大代表提议,可临时召集代表大会;代表法第14条规定,30名以上代表联名,可以提出质询案;全国人大组织法和地方组织法中关于代表行使提议案权的规定等等,都是通过集体方式实现代表个体行权的有效形式。在代表权利中,凡不适合个体行使权利或权力的事项,都应有关于“集体”的“量”的规定。凡未有“量”的规定的行权事项,都可以推定为是代表可以单独行使的权利或权力。某级人大、某项权力的行使,规定人数确定多少,应视具体情况而定,不宜过多,也不能太少。在代表集体行权或个体行权过程中,都应当明确人大常委会在其中的组织引导作用。
  5、加强专门委员会的工作职能
  专门委员会是本级人民代表大会的工作机构,在本级代表大会闭会期间,接受人大常委会的领导。闭会期间专门委员会的工作既是大会职能的延伸和继续,又是常委会工作的有机组成部分,可以说专委会本身就是代表大会和常委会职能相互衔接的载体和润滑剂。专门委员会在具体工作中的优势也非常明显:专委会的组成人员全部是人大代表,其法律地位和权威性高于常委会的工作机构;其组成人员数量较少,相比代表大会可以灵活多样地组织开展活动;其专业特点突出,更便于有的放矢、有针对性地开展活动,把工作做深做透。因此,充分发挥好专门委员会的作用,对于加强代表大会和人大常委会履行职能的衔接具有重要的促进作用。
  实践中,在代表大会期间,专门委员会的主要工作是审议与本委员会有关的议案。在代表大会闭会期间,主要是就有关问题进行视察、检查、调研,并提出议案和工作建议,接受代表大会或者人大常委会的委托,听取政府有关部门和“两院”的专题汇报。但是目前专门委员会作用的发挥与其法定职责还有较大差距,进一步加强专门委员会的工作非常必要。具体讲,应从以下几方面着手:首先,应加强专门委员会在闭会期间的工作。闭会期间,专门委员会应充分利用法律赋予的职权,通过多种形式,将作用发挥到最大化。如采取听取汇报、直接参加有关部门的会议、提出询问、交换材料、举行面向社会和公众的听证会、问卷调查等多种方式进行调查研究,收集充分的资料,提出有建设性的意见建议,切实成为人大及其常委会的咨询部、参谋部、工作部。其次,应在代表大会期间向全体代表汇报工作,专门委员会成员由主席团提名,代表大会通过,应自觉接受大会的监督。鉴于目前大会会期短、议程多的现状,汇报可采取书面方式,让普通代表能够了解各专门委员会的总体工作情况。第三,应修改地方组织法中,有关专门委员会的规定,将设立专门委员会的主体扩大到县一级。目前,区县级人大只有工作委员会,没有专门委员会。由于工作委员会是单纯的服务性机构,组成人员也不都是人大代表,开展工作有很大的局限性,不能直接参与区县人大及其常委会职权范围的相关工作,不利于区县人大及其常委会履行职能。因此,有必要在区县级人大设立专门委员会,以促进和完善地方人大及其常委会的职能的有效发挥和衔接。
  (二)加强具体工作的衔接
  在职能定位和代表大会与人大常委会的关系上,代表大会占主导地位,具有稳定性和决定性,人大常委会处于从属地位,具有灵活性和经常性。人大常委会在依法履行法定职能中,除去我们常说的“四权”之外,保证代表大会决议、决定的落实,召集代表大会、做好代表大会的服务工作,也是人大常委会的重要任务。因此,在具体工作中,加强代表大会与人大常委会履行职能的衔接,人大常委会占有主动性和引导性地位,加强与代表大会的职能衔接,是人大常委会重要的工作任务,人大常委会应当主动与代表大会的工作搞好衔接。
  1、切实做好召开代表大会会议的衔接
  (1)会前衔接
  按照法律规定,人大常委会负责召集本级人民代表大会,此项工作是否到位,直接影响代表大会会议能否顺利和成功地举行。召开代表大会会议,是代表大会履行职能、行使职权的最主要形式。做好代表大会的筹备工作,是人大常委会的重要职能和法定责任,不能成功举行代表大会,一切职能衔接都将落空。会前,人大常委会应重点做好三个方面的工作:
  一是做好大会的组织工作。人大常委会要在代表大会举行前决定开会日期、提出会议议程草案和各项名单草案,在举行会议前的一个月通知代表,并附上建议会议讨论的主要事项及相关材料,保证代表有充足的时间做好参加会议的准备。另外,进行代表资格审查、组建代表团、决定列席会议人员名单、提出会议日程草案及其他有关召开会议的程序性文件草案等,都是代表大会组织准备不可缺少的工作,也是代表大会顺利举行、有效履行职能的前提和组织保证,人大常委会必须依照有关法律和议事规则的规定做好筹备和组织工作。
  二是组织做好提请会议审议的文件起草工作。不仅要准备好人大常委会本身的工作报告,而且要协调和督促“一府两院”在规定的时间内,把提交代表大会审议的各项工作报告,或议程草案中建议代表大会审议的议案准备好,并提供相关的背景材料或参阅资料。听取和审议人大常委会和“一府两院”的工作报告、作出相应的决议是代表大会最重要的议程,也是履行职能、行使职权的具体体现。因此,做好会议材料的准备并进行必要的把关,是代表大会顺利举行、有效履行职能的基础,也是人大常委会的职责所在。
  三是认真做好会前的其他准备工作。主要是组织人大有关专门委员会或人大常委会工作机构,对政府的相关草案进行初审。如国民经济社会发展计划草案、财政预算草案等,同时要围绕代表大会的议题开展调研,提供充分的资料,供代表参考。要认真组织好会前代表活动,主要是组织代表初审提交代表大会的各项报告、围绕大会议题开展视察和调查、走访选民或选举单位、准备拟向代表大会提出的议案和建议,以便代表在审议各项报告或议案时,更好地发表意见。有选举事项时,人大常委会要督促有关部门做好提名推荐候选人等与选举有关的各项工作。这些工作也是代表大会能够顺利举行、有效履行职能不可缺少的。
  (2)会中衔接
  在代表大会举行时,人大常委会组织召开预备会议,通过会议议程、选举主席团后,不再履行与代表大会会议有关的职权,主要职能是为代表大会的顺利进行和有效履行职能提供服务保障。严格地讲,代表大会期间的服务工作是由大会秘书处承担,秘书处下设若干工作组,为代表大会提供相关的服务工作。而实际上,大会秘书处的主要工作是在主席团的领导下,在人大常委会的主导下,由人大常委会各工作机构来承担的。比如:会议期间有关文稿的起草、议案建议的收集整理、会议的宣传报道以及会议的食宿安排等等。可以说,代表大会期间的任何一项服务保障工作都离不开人大常委会的参与,这也是代表大会顺利举行、有效履行职能的重要保证。同时,人大常委会还应注意收集代表们关注的热点、难点问题,以及审议发言中相对集中的审议意见,以便会后有针对性地开展工作。
  代表大会期间,人大常委会还应在某些方面积极发挥主导作用。比如,注重发挥人大专门委员会的作用,增加专门委员会对列入大会议程的报告或议案的审议,并形成审议意见,供报告单位修改完善报告和大会作出决议参考;组织召开专题座谈会、咨询会,由政府及其组成部门或“两院”介绍有关情况,并就代表关心的问题,提供咨询,回答提问,作出解释,发挥好人大代表与“一府两院”之间的桥梁作用;努力改进代表大会决议、决定的写法,增强决议、决定的针对性和可操作性,为保证会后决议、决定的贯彻落实奠定基础。
  (3)会后衔接
  代表大会结束以后,代表大会与人大常委会的工作实现顺畅、有效衔接,是两者履行职能衔接的核心。代表大会的职能是决策、是确定方向和目标;人大常委会履行职能,应当是按照代表大会的决策抓好落实,保证代表大会决议、决定的贯彻执行。代表大会闭会期间,人大常委会履行职能、开展工作,应当紧紧围绕代表大会作出的决议、决定以及确定的方向和目标,绝不能脱离代表大会的主旨另行安排工作。只有这样,才能实现代表大会与人大常委会履行职能的有效衔接,才能保证代表大会作出决议、决定的法律效力和权威性。具体讲,人大常委会应重点从以下几方面着手。
  第一,要精心选择和确定人大常委会会议议题。举行人大常委会会议是其行使职权的主要形式,按照法律规定,人大常委会会议每两个月必须举行一次,会议议题应当以代表大会作出的决议、决定和审议通过的报告或议案为重点,本着少而精、突出重点、注重实效的原则,选择其中的重要事项、重点工作以及代表和人民群众普遍关心的热点难点问题,作为人大常委会会议议题,这是贯彻落实代表大会决议、决定,实现代表大会与人大常委会履行职能衔接根本要求。否则,议题与代表大会的决议、决定脱节,就会形成代表人大与人大常委会职能分离、各行其是的现象。
  第二,要切实提高人大常委会的会议质量。人大常委会会议应是代表大会的延伸和拓展,其职能也是代表大会职能的深化,提高人大常委会的会议质量是对代表大会的有力支持和辅助。首先,要保证参会人数。常委会组成人员不是随便产生的,每个组成人员都具有一定的代表性,出席会议的人数越齐,人大常委会会议形成的意见或作出的决议、决定,就会更科学、更准确、更全面。其次,要提高审议质量。审议是常委会会议的灵魂,如果只是举手、唱赞歌、发牢骚,就什么问题也解决不了,这样不仅人大常委会的作用不能发挥、职能无法实现,也会让代表大会权威受到损害。提高审议质量,要求审议发言要有深度、有力度,要言之有据、言之有理,形成的审议意见要有针对性和可操作性,对“一府两院”工作提出的意见建议要有真知灼见。对一些专业性较强的议题,应当邀请相关领域的代表参加审议,可以邀请有关专家学者列席会议,对相关议题作出说明或论证。再次,要加强跟踪落实。人大常委会会议作出的决议、决定,形成的审议意见都具有法律效力,必须在会后得到贯彻落实,才能体现国家权力机关的权威性和法律的严肃性。人大常委会要及时将审议意见送交“一府两院”,并督促其制定整改措施,尽快抓好落实。人大常委会可以组织组成人员或人大代表,通过听取落实情况报告、开展视察检查、召开调研座谈会、征求行政相对人或诉讼参与人的意见等多种形式,对落实情况进行跟踪监督,切忌审议意见流于形式。在选准议题的基础上,不断提高人大常委会会议的质量,就能保证人大常委会与代表大会履行职能实现有效衔接、相互促进。
  第三,监督“一府两院”落实好代表大会的决议、决定。代表大会闭会后,监督“一府两院”是否执行了代表大会的决议、决定,各项工作是否符合代表大会的精神,是否兑现了在代表大会上的工作承诺,是人大常委会作为代表大会的常设机构不可推卸的责任,也是两者实现职能衔接的重要环节。由于“一府两院”的工作千头万绪,纷繁复杂,人大常委会的监督不可能面面俱到,必须做到抓重点、抓核心,抓住关系地区经济社会发展和人民群众生产生活的重大事项,抓住主要的责任部门进行监督,以点带面、以重点带一般,只有这样才能保证代表大会通过的报告和作出的决议、决定落到实处,才能保证代表大会集中行使权力与人大常委会常态性行使权力实现统一性和连贯性,两者履行职能的衔接才能趋于完美。
  第四,主动向代表通报代表大会决议、决定贯彻执行情况。人大代表对人大常委会和“一府两院”的工作都有监督权,但实际工作中,闭会期间人大代表参与人大常委会的工作、了解“一府两院”工作情况的机会很少,对代表大会确定的各项工作的进展也往往知之甚少。人大常委会作为为人大代表履行职责服务的机关,不仅要及时了解代表大会决议、决定的贯彻执行情况,而且要适时向人大代表通报决议、决定的执行和各项工作的进展情况,以便人大代表对“一府两院”工作提出建议,并为下一次代表大会上审议“一府两院”工作奠定基础。人大常委会会议应尽可能详细地保留相关材料,如到会记录、审议发言记录等,供代表随时查阅、了解情况。人大常委会会议作出的决议、决定,审议意见和纪要等,应及时寄发全体代表,让代表全面了解常委会会议的有关情况。
  2、加强预算监督方面的职能衔接
  财政预算是政府一切工作的基础,是政府依法行政的根本保证。对财政预算的监督权,是现代国家代议机关的一项重要权力。我国宪法、法律也将对各级政府财政预算的审批权和预算执行情况的监督权,授予了各级人大及其常委会。可以说预算监督是人大及其常委会行使监督权的核心内容,预算监督到位,工作监督就会水到渠成,但就目前而言,我国各级人大及其常委会对财政预算的监督都还很不到位。
  从我国的预算体制看,加强代表大会与人大常委会履行职能的衔接显得尤为重要。我国财政预算的特点是:预算编制时间短、预算安排伸缩性大、预算约束力不强、审议的程序相对简单。财政预算批准权在代表大会,预算执行的监督权、特别是经常性的监督很不到位,代表大会每年审议上年预算的执行情况,人大常委会每年听一次半年预算执行情况报告,再就是人大相关专门委员会或人大常委会相关工作机构,参与预算的编制和执行情况的监督,工作也很被动。实际上,监督预算执行情况的主要机关还是政府及其财政部门。而最后批准决算的权力又交给了人大常委会。这样的预算体制和监督机制,很难保证预算和财政资金使用的科学性和准确性。强化预算监督,必须实现代表大会与人大常委会履行职能的有效衔接。
  在代表大会召开之前,人大专门委员会或人大常委会工作机构要参与预算的编制,加强对预算草案的初审,提出修改意见,也就是要强化对编制过程的监督,同时,还应对部门预算的编制进行监督和审查。预算草案初步确定后,政府应提前征求人大常委会的意见,人大常委会可通过召开座谈会,或聘请专家研讨论证等形式,对预算草案进行审核把关,政府在充分吸纳人大常委会意见后,经过修改形成征求意见稿送代表初审。交代表初审的财政预算报告,不应当是没有数字的报告,也不应当是“内行看不清,外行看不懂”的报告。
  在代表大会期间,应当尽可能安排在全体会议上宣读财政报告。近年来,很多地方的财政报告不在代表大会上宣读,而是作为书面报告提请代表大会审议,这种做法不利于代表全面了解情况和发表审议意见。同时人大常委会应当督促政府部门提供相关资料,弥补大会时间紧,难以深入审查的不足;人大常委会相关工作机构要与人大专门委员会和代表大会的财政预算审查委员会密切配合,对预算草案做好专门审查和论证工作,保证代表大会审查批准的财政预算与实际财力相符,与地区经济社会发展的实际需要相符,保证代表大会行使财政预算的批准权准确到位。
  在代表大会闭会后,重点是监督预算的执行情况,增强预算的约束力和财政资金的使用效率。对预算执行情况的监督,应当主要由人大常委会及其工作机构或人大专门委员会来承担。应当建立与政府及其财政部门定期沟通、财政部门按月向人大常委会报送预算执行情况、预算调整和变更报人大常委会审批等具体工作制度,建立预算执行相关问题的协调解决机制,使人大常委会能够随时掌握预算的执行情况,这对完成代表大会批准的预算具有重要的保障作用。
  常委会还应重点监督预算超收收入的使用情况。要切实加强对预算超收收入的监管,将超收收入列入预算调整范围,由人大常委会依法审查批准,用于预算以外的重大事项和重点工程投资,应将其作为重大事项与资金使用情况一并报人大常委会审查批准。审计部门要按照代表大会批准的预算,对政府财政收支情况进行严格的审计,人大常委会要认真审议审计工作报告,切实纠正预算执行过程中存在的问题。
  3、抓好代表议案、建议的督办工作
  代表提出的议案和建议是代表大会的重要成果之一,也是人大常委会立法、监督、代表工作的重要信息来源。加强代表议案、建议的办理和督办工作,是人大常委会与代表大会履行职能有效衔接、有机结合的重要体现。
  在代表大会召开之前,上一级人大常委会应通过下级人大常委会(或乡镇人大),征询代表提出议案、建议的意向和重点,为代表提供相关资料、信息,组织或协助调研,帮助代表提高议案、建议的质量,增强针对性、实效性和可操作性。会前的充分准备,可以为会后办理代表议案、建议奠定良好基础。代表大会结束后,人大常委会要将代表议案、建议逐件进行复查、审核、分类、登记,并在规定时间内向“一府两院”及有关单位交办;要加强与“一府两院”的工作协调,提前做好交办的准备工作,确保按时召开交办会议,完成交办任务,以免耽误议案、建议的办理。交办之后,人大常委会要通过多种形式,就议案、建议的办理情况,与政府及其职能部门保持经常性的联系,掌握办理进展情况、了解办理过程中存在的问题。特别是督促承办大户加强办理工作,提高办理质量,及时沟通情况,共同研究解决办理中的疑难问题,推动办理工作。要保持督办工作的连续性,加强跟踪监督,一抓到底,同时要督促“一府两院”加强复查补办工作,不断增强解决问题的力度。
  资金保障是影响议案、建议办理工作的重要因素,要积极督促政府采取措施,解决办理代表议案、建议的资金缺口问题。解决资金问题可以采取四项措施:一是由承办单位参照上年办理代表议案建议所需的资金,列入部门预算,政府及其财政部门根据部门预算,将办理所需资金核定到部门预算之中;二是交办会后,政府尽快拿出资金使用需求,经人大常委会会议批准后,作为追加的财政支出列入年度预算;三是在代表大会会前,由人大常委会和政府联合征求代表意见,摸清代表拟提议案、建议的基本情况,由政府直接将所需资金列入财政预算;四是政府在财政收入中确定一定的比例,并以上年的财政收入为基数核入当年的财政预算,作为办理代表议案、建议资金固定下来,并根据实际需要酌情增加。
  人大常委会要充分发挥代表与承办单位之间联系沟通的桥梁作用。一方面要及时向代表反馈办理工作的信息,督促代表加强与承办单位的联系,并通过组织座谈和视察等活动为代表了解情况创造条件。另一方面,要督促承办单位主动向代表通报办理进度,征求代表对办理工作的意见。要通过完善资金保障机制、加大督办工作力度,督促政府加大办理力度,不断提高当年“办结率”和代表对办理工作的满意率。
  (本文系2009年北京市人大理论研究会课题,收录于《人大理论与实践研究报告2010》。本文删减后改名为《加强人大和人大常委会职能衔接,有效发挥人大整体的职能作用》,发表于《人大研究》2011年第4期和《人大理论与实践》2011年第1期)