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审议意见是监督实效的重要体现

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                      
    十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,已于今年1月1日起施行。监督法的颁布实施,对于保障人大常委会依法行使监督权,加强监督工作,增强监督实效,促进依法行政,公正司法,保证宪法、法律的实施,推进依法治国,发展社会主义民主,建设社会主义法治国家,都具有重要的意义。
  监督权,是宪法、法律赋予人大及其常委会的重要职权。人大监督是作为国家权力机关的监督,是代表人民进行的监督,是最高层次和最具法律效力的监督。人民代表大会的监督具有宏观性和整体性的特点。但是,一般情况下,人民代表大会一年只开一次,通过听取“一府两院”的工作报告,对其工作进行全面监督。人大常委会对“一府两院”工作的日常监督,是法律赋予人大常委会的重要职权,也是常委会作为人民代表大会的常设机关必须承担的法律责任。人大常委会的监督具有四个特点,一是经常性、二是针对性、三是及时性、四是实效性。监督法对人大常委会行使监督职权作了规范化、程序化、具体化的规定,使人大常委会的监督工作更具有可操作性,更能取得实际效果。
  通过学习监督法,我感到,提出高水平、有可操作性的审议意见,认真抓好审议意见的落实,是增强人大常委会监督工作实效的关键环节。
  一、审议意见是体现监督实效的载体
  常委会听取审议“一府两院”的专项工作报告,审查批准决算,听取审议国民经济和社会发展计划的报告、听取审议预算执行情况的报告、听取审议审计工作的报告,开展法律法规实施情况的执法检查,是人大常委会履行监督职能的主要形式。通过这些形式实施对“一府两院”工作的监督,直接的结果就是要提出审议意见交“一府两院”研究处理。监督法第十四条规定:“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。……”第二十条规定:“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府处理。……”第二十七条规定:“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。……”这些规定说明,人大常委会通过任何形式对“一府两院”的工作进行监督,都不是一听而过,一审而过,而是要对监督的内容恰当地、有针对性的提出审议意见。只有提出了审议意见,才能说这项监督有了实际上的形式效果;只有提出较高水平的审议意见,才能为形式效果转化为实际效果提供可能。如果提不出审议意见,或者提出的审议意见没有实际内容,就说明这项监督是走形式的,或者是收效甚微的,起不到监督的应有作用,甚至可以说是对“一府两院”工作的干扰。
  审议意见是监督法首次提出的实施监督的措施,也是人大公文的规范文体。在此之前,对于在审议“一府两院”有关工作的议题中,常委会组成人员的发言,通常是作为意见、建议,汇总以后反应在会议纪要中,通过发文给“一府两院”提供参考,同时也让有关部门了解情况。但是,对纪要中提出的意见、建议,一般不要求报告落实结果。后来,也实行过专题印发会议审议意见,并要求在一定期限内报告落实结果。但是,过去由于没有法律依据,对审议意见的内容也很难把握,内容往往比较笼统,可操作性不强。比如:加大执法力度、加强宣传教育、加强队伍建设等等,落实的效果并不是很好。因此,在人大系统内部也是有争议的。现在监督法颁布实施,规定了审议意见这一行之有效的监督措施,同时还规定“一府两院”对审议意见要进行研究处理并向常委会报结果。今后,人大常委会在依据监督法对“一府两院”工作进行监督中,应当充分发挥审议意见在增强监督实效中的作用。
  审议意见是监督效果的形式体现。因为,常委会组成人员不直接处理问题,对“一府两院”工作实施监督过程中发现的问题,只能通过提出意见建议,并汇总形成《常委会会议审议意见》交“一府两院”研究处理,所以,提出审议意见,还不能说监督工作取得了实际效果。落实审议意见是监督效果实际体现。“一府两院”对人大常委会提出的审议意见进行认真的研究处理,对其中合理的、正确的意见建议认真落实,是人大常委会协助“一府两院”推动工作,保证法律法规得到正确实施,保证人民群众合法权益依法得到保护的具体体现,同时也是监督效果的实际体现。
  二、怎样提出高水平的审议意见
  高水平的审议意见应当具备四个要件:一是文字要简练,用最少的文字、最精练的语言,简明扼要地表述审议意见的内容;二是观点要鲜明,评价要客观公正,实事求是,不能以偏盖全,模棱两可,也不能只是赞扬和摆好;三是指出的问题要准确,要善于抓住问题的结点,善于通过表面现象分析产生问题的本质原因;四是提出的建议要有可行性,既要有利于问题的解决,又要便于操作和实施,既要着眼于解决表面的、眼前的问题,又要考虑从长远的、本质的方面解决问题,同时考虑到发展变化的因素对解决问题可能产生的影响。提出高水平的审议意见,在实施具体监督中,应做好两个环节的工作。
  第一,按照常委会确定的审议议题计划,要提早安排报告工作的部门起草和准备专项工作报告。监督法第十二条规定,政府、法院或检察院应当在举行常委会会议的20日前,将专项工作报告送人大有关工作机构征求意见;报告修改后,在举行会议的10日前送交人大常委会;常委会办事机构在举行会议的7日前送给常委会组成人员。第十七条规定,国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查,或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。按照这样的时间要求,人大常委会相关工作机构,至少应当在举行常委会会议的40天前,与“一府两院”的有关部门联系沟通,对下次常委会会议需要听取审议的议题作出安排。提前对审议议题进行安排,主要是让报告工作的部门有充足的时间,进行调查研究、总结经验、梳理问题,实事求是地总结该项工作、或贯彻实施某项法律法规取得的成绩,同时找出存在的差距和不足,提出改进办法和措施,以便使向常委会提交的专项工作报告与该项工作的实际情况相符。同时,为了保证质量,在专项工作报告送交人大常委会之前,起草报告的部门可能还要进一步征求意见,还要请有关领导审阅把关或集体讨论等,这些环节也需要一定的时间。因此,对审议议题要提早作出安排。有了充足的时间,报告的质量才有保证;有了高质量的报告,提出高质量的审议意见就有了基础。
  第二,在审议专项工作报告前,应当组织常委会组成人员进行专题调研。一般来讲,常委会听取审议的议题都不是常委会组成人员直接从事的工作,即使是个别委员从事的工作与审议的议题有关,或者是曾经从事过该项工作,也很难有全面的、深入的了解。因此,在审议议题前,组织开展专题调研,或安排组成人员通过有效途径,对将要审议的专项工作报告所涉及的工作,或法律法规的贯彻实施情况进行调查和了解,听取人民群众或有关方面人员的意见建议,全面了解和掌握情况是非常必要的。组成人员通过开展调研,再对照专项工作报告进行归纳、提炼和整理,在常委会会议上就能有针对性地发表审议意见,从而保证议题的审议质量。
  对某些涉及面广,可能产生较大影响的议题或报告,还可以采取代表问卷调查、公开征求意见等形式,收集代表和人民群众的意见,也可以邀请代表列席和公民旁听常委会会议,以扩大常委会监督工作的民主性和透明度。
  在常委会会议结束后,应当由常委会办事机构对组成人员和列席人员的审议意见进行整理汇总,形成《常委会会议审议意见》。《常委会会议审议意见》要做到完整、准确、鲜明,经主任会议审核后及时送有关机关。
  三、审议意见的落实和跟踪问效
  提出的审议意见质量再高,也只能是监督工作在形式上体现出的效果,把形式上的效果转化成实际效果,最根本的就是抓好审议意见的落实。审议意见从性质上来说,不同于常委会的决议、决定,不具有法律约束力。但是审议意见是人大常委会组成人员在审议中提出的意见和建议,并且经过了认真的整理和审核,相当程度上反映了常委会对专项工作的意见。监督法也明确了审议意见在监督过程中的地位、作用和办理程序,因此报告机关应当高度重视,认真研究处理,对切实存在的问题,要采取有力措施加以解决,对合理的、可行的建议应在工作中认真采纳,对落实不了的应当说明情况。只有“一府两院”重视审议意见并认真研究处理,常委会监督工作的实效才能得到真正的、切实的体现。实际工作中,有必要对审议意见的形成、审核、交办、研究、落实和反馈的程序加以规范。
  落实审议意见,增强监督实效,还有一个重要的环节,这就是落实情况的反馈,也就是跟踪问效。对此,监督法第十四条、二十条和二十七条作出了相应的规定,主要体现在两个方面:一是报告机关应当将研究处理的情况送交专门委员会或工作机构征求意见,专门委员会或工作机构应当对照审议意见,审核报告机关为研究落实审议意见是否提出了切实可行的办法和措施;对没有吸收的意见,是否给予了合理的说明和解释。二是向常委会提出书面报告,并印发常委会组成人员,直接向组成人员反馈。也就是说,“一府两院”对人大常委会提出的审议意见应当有回应。结合区(县)一级人大常委会工作的实际,我认为,报告工作的部门,应当在下次常委会会议书面汇报对审议意见的书面整改意见。在半年之内,向常委会汇报整改措施的落实情况,由常委会办事机构印发常委会组成人员。必要时,由主任会议决定,向常委会会议报告。常委会相关工作机构,也可以通过其他形式,随时了解审议意见的落实情况。
  (作者为区人大常委会常务副主任。本文为2007年5月,参加市人大常委会实施监督法座谈会提交的研讨文章。)