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对监督司法工作的几点思考

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                          
    加强对司法工作的监督,是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权,是保障和促进司法公正的重要手段。加强和改进监督司法工作,努力实现司法公正,是新形势下人大及其常委会的一个重要工作。
  一、监督司法工作的主要做法及成效
  区人大及其常委会十分重视监督司法工作。
  (一)把握“五个原则”,正确行使监督权
  几年来,区人大常委会在遵循宪法和法律的前提下,认真把握“坚持党的领导、依法监督、集体行使职权、不包办代替、事后监督”五项监督原则,加强监督司法工作,促进司法公正。凡是针对“两院”的重要监督工作,都在事前征得区委同意,保证监督工作服从于党的统一领导;监督工作严格依照宪法和法律规定的权限和程序进行,认真执行民主集中制,坚持集体行使监督权;对于“两院”的监督均严格依照司法程序,启动内部监督机制,并加强对其行为结果的监督。
  (二)坚持依法监督,不断创新监督方式
  以往我们的监督司法工作,主要是听取审议“两院”报告,组织人大常委会组成人员进行专题视察、依法任免“两院”有关人员等。本届以来,区人大常委会不断加强对监督司法工作的探讨与研究,使监督逐步向体现实效性转变,在选择和确定听取审议“两院”专项工作报告时注重把握两个重点:一是围绕“两院”的中心工作,激发“两院”自身工作的积极性与创造性;二是围绕社会关注的热点问题,通过审议专项议题,动员各方面力量,解决两院工作中难点问题。
  以案件为载体,注重在对人民群众来信来访的梳理反馈中发现和解决问题,对集中反映的涉法涉诉问题,依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督,通过转办交办、查报结果、提出建议等方式,特别注重督促启动法院、检察院的法律监督和审判监督的内部监督程序,坚持有错必纠,确保司法公正。
  开展执法检查、工作评议以及通过组织代表旁听庭审活动等形式,实现对工作和人的全面监督。这些做法具有方法灵活,可操作性强,社会影响好,教育面广等特点,并且经过几年的探索,正在不断的完善和规范。通过这些形式,切实把对人的监督与对事的监督结合起来,把加强监督与推动整改结合起来,拓宽了人大监督的渠道,使法定的监督形式得到了发展和补充。
  二、地方人大监督“两院”的困境及解决途径
  (一)监督形式单一
  地方人大监督“两院”的主要方式就是工作评议、人事任免、人民监督员。事实上,除了这些形式之外,法律规定人大的监督手段还有:询问、提出建议、特定问题调查、作出决议决定、撤销罢免等。但在实践中,这些监督手段地方人大基本上没有使用过,这使得人大监督表现得非常乏力。监督法的颁布实施,只是将以往的监督程序加以固定,而没有较大的突破,这使得我们的监督形式还很难有更多的手段,这也是我们今后努力的方向。因此,地方人大应在强化监督意识的基础上,在对“两院”的监督手段上进行大胆探索,用足、用实监督权。
  (二)监督主动性不强
  目前,人大还不同程度地存在着“监督对象不高兴就疏于监督、遇到阻力和疑难问题就放弃监督”的错误倾向。没有把对“两院”监督地位摆在正确的位置,监督的主动性不强。地方人大今后应在工作中增强监督的主动性,每年由人大根据上一年度执法检查情况设定专门议题进行检查、评议,使人大监督从“软化”走向刚性,切实做到敢问、敢议、敢管、敢查。
  (三)人员构成及监督机制制约着监督实效
  由于“两院”是国家的专门司法机关,具有一定的法律专业知识。对他们进行监督,就必须了解他们的工作性质和专业知识。但是,目前部分地方人大中具有法律专业知识的人员相对缺乏,对司法工作程序的了解与沟通渠道过于狭窄,特别是受司法内部监督、制约机制的控制,很难发现问题,其直接影响司法监督的工作力度和工作质量,也就谈不上善于监督的问题。因此,地方人大应建立与“两院”的人员交流制度,使人大的人员对“两院”的工作心中有数。必要时,选派专门人员到“两院”了解情况,以便开展实质性的监督工作。
  (四)实质性监督不够
  由于人大没有事实上的财权和人事权,致使开展的一些监督工作很多都流于形式。例如:“两院”提请人大常委会任命检察员、审判员、检察委员会委员、审判委员会委员等等。人大一般只是程序性的通过,我们未曾听说过“两院”提请的人员人大有反对的声音。其实,人大对这些人员大多不了解,只能是走个形式,最终的人事任免决定权还是在“两院”。因此,笔者建议在监督工作中应增强一些有内容的监督项目,特别应重视监督结果的处置,对于发现的问题,提出党纪政纪处分建议,并建立审议意见交办函制度,真正做到监督必须有结果,确保人大监督落到实处。例如,在任免中,严格对拟任职人员的考试、考查、审核、任命程序,弥补人大监督的“虚”,推动人大从程序性监督向实质性监督转变。
  三、认真贯彻实施监督法,不断增强监督实效
  2007年开始实施的监督法,明确了人大监督的原则和要求,也规定了人大监督的主要形式和工作程序,为进一步加强人大监督工作,增强监督实效提供了保障和规范。监督法规定人大的监督仍然是对工作、对人、对案件的总体监督,也就是法律监督、工作监督和人事监督。所以人大应加强对两院的类案监督,强化对法律适用的执法监督,突出对法律人员的执法行为的监督。下面主要就人大如何充分行使监督法规定权限,更好的加强对“两院”的监督谈一下自己的看法。
  (一)充分运用听取和审议“两院”专项工作报告这一监督形式
  1、听取报告的选题范围。根据监督法第八条的规定,主要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。(如:开展打黑除恶专项斗争、查办关系国计民生领域职务犯罪案件的情况;宽严相济的刑事政策的贯彻落实情况;开展不捕、不诉案件答疑说理和跟踪监督工作的情况;开展人民监督员制度的情况;讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度的推行及落实情况;两院落实新律师法的情况;信访排查中发现的问题;涉及三农、环保、安全生产、拆迁补偿等案件的办理情况以及赔偿难、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题;人事制度的落实、领导干部的民主推荐、测评情况)
  2、落实先期视察、调研程序与审议意见反馈制度。监督法第十条、第十四条分别规定了听取报告前的先期视察、调研程序和审议意见反馈制度,人大要充分利用这两项规定。一是组织好常委会的组成人员和代表对提出工作报告的机关的工作进行视察和调研,必要时还可以通过暗访的形式,及时发现“两院”在工作中存在的问题。二是将审议意见反馈制度落到实处,规定“两院”对审议意见研究处理的期限,并在向常委会书面反馈研究处理结果后,做好再次审议工作。
  3、建立审议意见转送机制。人大常委会的审议意见既针对“两院”及其部门的工作,也包含了有关领导干部的工作成绩和问题,实际上也体现了对任命干部的监督。“两院”的专项工作报告、审议意见研究处理情况报告,经人大常委会审议后,常委会有关工作机构可以将有关审议意见转送党委领导和组织部门,作为考察使用干部的参考依据。
  (二)建立健全执法检查工作机制
  1、拓宽执法检查选题渠道。人大常委会要进一步拓宽执法检查选题渠道,向人民群众征集选题并公开选题,使他们关于“两院”工作的意见、呼声、愿望能够最大限度地反映到执法检查工作中。这样既有利于人大常委会保持与人民群众的联系、倾听他们的意见,也利于夯实人大监督工作的群众基础。
  2、建立执法检查公布工作机制。监督法规定,年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见、都要以适当方式向代表通报并向社会公布。也就是说这些内容是必须通报和公布的,是法定的,不是可做可不做的。因此,人大常委会要根据实际情况确定公布的时间、地点和方式,并将此作为一项制度贯彻到工作中。
  3、完善执法检查报告审议公开制度。监督法明确了监督公开原则。我们人大常委会可以在这个原则下,对审议过程进行适当公开。比如,在对常委会审议执法检查报告进行网络视频直播的基础上,可以探索建立网上公民互动平台,网民可以就人大执法检查情况发表评论提出对策建议。再比如,可以邀请代表和公民旁听常委会联组或分组审议执法检查报告。既有助于人大常委会了解和掌握社会各方面对执法检查工作的反应又有助于提高执法检查报告审议质量。
  4、健全督促整改制度,完善跟踪检查程序。执法检查的目的在于发现问题并督促执法机关进行整改,推动法律法规的贯彻实施。为提高执法检查实效,新颁布的监督法使跟踪检查法定化。我们人大常委会要充分利用这一规定,今后在制定年度执法检查计划时,不仅要考虑初次检查的项目,还应把跟踪检查一并纳入,必要时,可以把跟踪检查放在更加突出的位置。同时,跟踪检查的工作程序需要进一步完善。在“两院”向常委会就整改情况进行报告前,人大有关部门应作必要的调查研究,对报告内容进行核实,并视情况要求报告机关作必要的修改和完善。针对整改工作不及时完成的情况,对整改工作时限要作出硬性规定,规定在反馈审议意见后的几个月内向人大常委会提交处理情况报告。如果多数常委会组成人员对处理情况报告不满意的,可以要求有关部门继续整改,再次提出整改情况的报告,直至问题解决为止。
  (三)适时运用质询和特定问题调查等手段
  1、质询权。质询是指人代会和人大常委会会议期间,人大代表或人大常委会组成人员依法对本级政府及其所属部门、法院、检察院提出的带有一定强制力的质疑和发问。质询一般针对违宪违法行为、工作中的重大失误和造成重大影响的不当措施等。质询和询问相比,有两个明显特点:一是质询案的提出要符合法定人数、符合法律规定的程序;二是质询案一经成立,被质询者必须答复,否则就要引起一定的法律后果。因此,质询是一种比较严厉的监督形式,带有法律强制性。在对“两院”进行监督中,如果发现某专项工作存在重大问题或执法检查整改效果不明显的,可以适当运用这一监督方式。
  2、调查权。监督法为了强化人大常委会的监督手段,明确提出了“特定问题调查”(人大常委会为查证某个重大问题而依照法定程序组织的调查),因此,我们要克服实际工作中存在的阻力,认真履行这项职权。对“两院”发生的某项特殊事件或存在的特别重大的问题,如检察院、法院及其工作人员严重违法的重大典型案件,人民群众反映特别强烈的重大问题等展开启动特定问题调查程序,开展调查。
  (四)进一步完善人大与“两院”间的信息交流机制
  人大可以确定专门联络员,负责“两院”信息的收集与监督工作。法院、检察院要主动把自己的工作置于人大监督之下,及时向人大及其常委会报告法院工作,完善对涉及全局的重要工作部署、重大改革措施事先征求和听取人大代表意见的制度,建立健全定期向人大常委会汇报工作的制度,重大事项报告制度,人大常委会审议意见办理、反馈制度,人大代表议案、建议办理制度和联系人大代表制度。在专项报告、执法检查、质询等具体监督活动中,要做好经常性的联系沟通工作,方便人大监督;对于人大代表的各种意见和建议,要高质量、高效率进行办理并及时反馈,确保人大代表监督权的落实。
  (杨国昌 区人大常委会副主任。本文2008年度专项调研课题报告,结题2008年10月。)