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浅谈人大质询的现状和发展

点击量:     来源:     作者:    2012年02月08日 【 】  【 打印】  【 关闭
                           
    今年全国人代会期间,吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中指出,要从三个方面推进监督工作力度,其中之一是依法开展专题询问和质询,选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报,请国务院有关部门主要负责人到会听取意见、回答询问、答复问题。依法开展专题询问和质询加强监督在人大常委会工作报告中首次提出,成为今年两会的亮点之一,催人振奋。
  一、质询及人大质询的历史沿革
  法治社会的质询制度起源于英国。1869年下院工作通告首次开辟题为“Questions”即“质询”的新栏目,刊登议员的书面质询意见,要求相关人员读后及时答复,开创了质询的先河。该制度一经确立,即因其极强的监督作用而得到英国民众的广泛支持。
  此后,美国、法国相继建立了比较健全的质询制度。时至今日,世界各国大多在宪法中明文规定建立质询制度。从各国议会行使质询权的实践来看,质询权在整个监督体系中的地位日渐提升,已成为议会行使监督权的一项重要权力。
  我国质询制度的前身为质问制度,始于1954年宪法第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”当时的“质问”比“质询”更为严厉,质问对象是“一府”。“文革”期间,质问制度被取消。1978年宪法将“质问”改为“质询”。1982年宪法进一步完善了质询制度,授权全国人大及其常委会对“一府两院”行使质询权,受质询的机关必须负责答复。
  随后出台的全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则及全国人大的立法解释等一系列法律不仅对质询制度的立案标准、立案程序,以及立案后的处理都作了较为明确的规定,而且补充扩大了质询范围。规定在全国人代会期间,一个代表团或30名以上代表联名,或在全国人大常委会会议期间,10名以上常委联名,可以书面向国务院及各所属部门、最高人民法院、最高人民检察院提出质询案,质询制度趋于完善。
  二、人大质询制度运行的现状
  质询写入宪法和法律文本已经有三十余年的历史,如果把1954年宪法规定的“质问”也算在内,那么该制度在中国的宪法和法律中就有长达五十多年的历史。但就全国人大和地方各级人大落实质询制度的情况而言,则不容乐观:全国人大常委会研究室原主任程湘清表示,无论是全国人代会还是全国人大常委会会议,严格地讲,历史上从未有过质询案;全国人大常委会办公厅新闻局1994年对100个县级人大的问卷调查显示,1991年到1994年只有12个县级人大及其常委会行使过25次质询权;而《人民代表报》的一项问卷调查显示,约83.1%的代表从没行使过质询权。
  或许当今社会的发展已经进入花好月圆的“乌托邦”时代,无事需质、无问可询?事实并非如此:面对几近癫狂的楼市、高不可攀的房价,民众束手无策,而这毫无疑问是人民群众最关心、最关注、最期盼解决的重点、热点、难点和焦点问题之一;面对被查处的腐败官员人数和案值的上升,亡羊补牢之时更需反思如何防患于未然、加大监督的力度;面对诸如“俯卧撑”、“躲猫猫”等重大公共事件,往往都是政府部门上级纠下级的自我“调节”,都很难看到人大质询的身影,人大监督乏力已成为不争的事实。因此,人大及其常委会应清醒认识自身肩负的职责,紧扣经济社会发展中出现的热点、难点问题,勇于依法行使质询权,促成解决问题的长效机制的建立。
  三、影响人大质询进程的原因
  质询制度存在已久与其运用较少的不协调,客观社会现实的某些不尽人意与人大质询监督的基本失语、缺位的不和谐,折射出质询进程推进难的几个原因。
  硬件环节限制质询的实施。一是人代会的议程决定了质询案难以实现。在我国,全国和地方各级人代会的议程都是相对固定的,限定了开会的时间、地点和每日的议程,在人代会期间增加质询,就可能打乱正常的会议议程,从而无法在预期内完成预定的任务。二是主席团议事规则的缺失使得质询案难以产生。根据全国人民代表大会组织法和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》的规定,在全国人代会期间,主席团负责主持全国人民代表大会会议,这意味着主席团具有将质询案列入大会议程的权力,但采取何种方式、如何决定质询案的提出,相关法律并没有明确规定,导致了质询案在提交主席团时,有时难以成为具有法律效力的质询,个别地方人大甚至发生过主席团力劝人大代表放弃质询的现象。三是质询案立案条件过高制约了质询的产生。宪法、有关法律和立法解释都规定了质询案立案的四个主要法定条件:一是质询案提起的时间只能是大会期间或常委会会议期间,闭会期间不能提起。二是提起质询案的人数。在全国人代会上提出质询案需要一个代表团或30名以上的代表,在全国人大常委会期间须有10名以上常委提起;地方各级人民代表大会代表提起质询案须10人以上,地方人大常委会的常委提起质询须5人以上联名。三是质询案的形式仅为书面形式,法律没有规定口头质询的形式。四是质询案是否立案的决定权归主席团。时间的特定性,人数的法定性,形式的单一性,决定权的唯一性,必然会导致质询的曲高和寡和罕见。
  软件环节阻碍质询的实施。一是代表履职保障机制不完善。现阶段人大代表执行代表职务的保障机制尚未完全落实到位,个别政府部门领导人大意识不强,当代表履职与本职工作发生冲突时,代表工作往往让位于本职工作,走访、调研受限,加之精力、经费所限,影响了质询的提出。二是现行法律对答复质询的时限没有明确规定。答复时间的不确定性使一些质询案因种种原因而拖延,削弱了人大质询的法律意义。三是现行法律对被质询机关答复的法律后果未作出规定。宪法和有关法律规定受质询的机关必须负责答复代表的质询,但对答复的法律后果没有作出明文规定,从而降低了质询的法律效力。
  客观因素制约质询的实施。一是宣传力度不够。各级人大机关对现有法律中关于质询案的规定宣传得不深不透,导致部分代表对质询案的概念、意义不甚了解,运作程序不是很熟悉。二是履职意识不强。由于现阶段各级人大代表中,政府机关或部门的负责人占有很大比例,集质询方和可能被质询方身份于一身的他们开展“自我批评”的意识不强,不愿也不希望他人提出质询案。来自基层一线的人大代表,有些问题看在眼里,想行使质询权,可面对质询案立案的“高门槛”只能止步不前,致使其开展“批评”意识不强。三是代表构成比例不合理。据中共中央党校教授王贵秀的统计,全国人大代表中有近70%“是来自行政和企事业单位的领导”,过高的官员比例形成了人大代表提出质询案的瓶颈。从地方人大以往的质询历史来看,提出质询案的往往是不在行政机构任职的代表,这在一定意义上也证明了在现有的体制下:在全国人大,多数由地方官员组成的人大代表实施对国务院和各部委的质询,“下级”对“上级”质询难;在地方人大,由基层一线的人大代表实施对当地政府和各委办局的质询,“小草帽”对“大盖帽”质询更难。
  主观因素弱化质询的实施。一是行使质询权的认识不到位。个别人大代表在思想观念上存在误区,把履职理解为“拍拍手、举举手”的工作方式,对代表的权力和责任没有高度重视。二是部分人大代表知情知政渠道少。信息渠道的不通畅,导致人大代表难以提出质询案。三是人大代表受自身利益因素的影响,不愿、不敢行使质询权。质询是刚性监督手段,必须直接面对有关单位及其领导,而受质询的部门大多掌握着人、财、物等实权,个别人大代表怕质询后影响个人的升迁等而主动放弃。
  四、推动人大质询发展的思考
  当前,社会主义和谐社会建设正在有序推进,作为人大代表,不能把政治上的和谐简单理解为一团和气而放弃人民所赋予的监督权的行使,要从讲政治的高度认识到人大代表履职水平的提高恰恰是推动社会和谐前进的动力,人大代表行使法定监督权的到位程度本身就是检验政治和谐的一把标尺。
  进一步加大宣传引导力度,提高对人大质询监督职能的认识。当前妨碍人大质询进程推进的阻力一定意义上讲是认识问题,要加强人大质询监督职能,就必须对其作用、地位和意义加以正确认识。一是要提高人大代表和常委会组成人员的认识,实现从不会质询、不愿质询、不敢质询到善于质询、敢于质询的转变。二是要提高各级干部特别是领导干部的认识,实现对接受质询从谈虎色变到闻过则喜的转变。
  进一步加大代表培训力度,提高代表履职水平。如果说质询的前期调研和情况收集是代表责任意识的体现,那么质询中的交锋则是对代表综合素质的检验。为此,一是代表要主动加强学习,努力提高自身的政治素质、业务素质和履行代表职务的能力;二是各级人大及其常委会要加强对代表的培训,使代表们尽快熟悉相关知识,为代表履行质询监督提供保障,做到依法质询、有理有据,开展质询、突出重点,推进质询、效果明显。
  进一步完善相关法律规定,适当降低质询案立案的条件。修改全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则等有关规定,对全国人大代表团或代表的质询对象,以及地方各级人大代表团或代表的质询对象作出统一规定;就质询形式、提起质询案的人数作适当调整;补充规定质询的次数、答复的时间、质询的法律后果等,突出质询的可操作性、灵活性和实效性。
  进一步研究新情况解决新问题,推动质询的健康发展。如何解决人代会会期短、日程相对固定与开展质询的矛盾,怎样建立质询的告知和辩论制度、推动质询公开,以及对质询答复满意标准的设定、紧急质询的启动等问题,在推动人大质询的进程中,有待进一步深入探讨。
  思绪重回今年全国“两会”现场,再次聆听温家宝总理作政府工作报告时的声音,“各级政府及其工作人员都要带头遵守宪法和法律,严格依法办事。要自觉接受人民代表大会及其常委会的监督……”要“创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行”,我们有理由相信,随着人大质询进程的推进,社会主义民主法治建设必将迈出新的步伐;由此我们更加坚信:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”
  (董 岩 区人大常委会办公室行政科科长。文章发表于2010年5月8日《人民代表报》第三版。同年,入选清华大学《知网空间》,湖南株洲等地方人大转载、刊发。)